Эти различные формы регулятора имеют несколько более глубокое значение, нежели просто различия в организационно-правовой форме или форме собственности. Это разница в целеполагании. В одном случае регулирование осуществляется в интересах государства, в другом – в интересах участников рынка, в третьем происходит согласование этих интересов.
В любом случае речь идет о делегировании полномочий от принципала (государства или участников рынка) к агенту – собственно регулятору. Таким образом, здесь возникает классическая агентская проблема, неоднократно обсуждавшаяся в литературе, но, как правило, применительно к корпорациям. Мы готовы утверждать, что агентская проблема в нашем случае принципиально схожа с таковой в корпоративном случае. И, по аналогии с термином «корпоративное управление» (corporate governance), мы для нашего случая предлагаем термин “government governance” (или, что точнее, но менее красиво, “regulation governance”).
Соответственно, мы далее можем вести разговор в терминах корпоративного поведения – например, говорить о социальной ответственности регулятора, о защите прав миноритарного принципала (например, небольших участников рынка в случае саморегулирования или ведомств-аутсайдеров в случае госрегулирования), о необходимости раскрытия информации регулятором о своей деятельности и пр.
Следует учитывать, что любая из систем регулирования (в том числе надзор и система исполнения наказаний) может представлять как в образе государственного регулирования, так и саморегулирования, и соответственно, сорегулирования. Причем каждый из этих вариантов может принимать форму как общего, так и специализированного регулятора.
2.3.2. Государственный регулятор
Говоря о системе государственного регулирования, нелишне будет кратко напомнить основные недостатки такового:
А. Общая (для всех отраслей) неэффективность государственного аппарата управления
– Высокие бюджетные издержки при неэффективном использовании бюджетных средств;
– Непрофессионализм регулятора (ибо у него нет стимулов повышать свой профессионализм);
– Высокая текучка кадров (особенно на низком и среднем уровне специалистов);
– Коррупция и иные способы изъятия административной ренты.
Б. Отсутствие единой государственной политики в области финансовых рынков
– Непредсказуемость и гетерогенность (происхождение из различных источников) правовой среды;
– Конфликты между ведомствами подрывают авторитет государства как регулятора;
– Отсутствие публичной цели регулирования.
В. Нарушения в обратной связи между потребителями, рынком и государством
– Незаинтересованность регулятора в развитии рынка[13];
– Отсутствие показателей эффективности деятельности регулятора;
– Отсутствие ответственности регулятора за принимаемые решения;
– «Запаздывание» в принятии регулирующих норм;
– Непредсказуемость действий регулятора;
– Информационная асимметрия в пользу регулятора;
– Неосведомленность регулятора о реальных условиях бизнеса.
Г. Сверхжесткое административное давление на участников рыночного процесса. В данном случае мы можем выделить две группы действий госрегулятора, в результате которых он де-факто выступает ингибитором развития рынка:
1. Действия регуляторов, приводящие к росту непроизводительных издержек бизнеса (соответственно, к росту цен на финансовые услуги, перекладываемые на плечи инвесторов):
– Барьеры на вход на рынок для небольших компаний
– Навязанные услуги
– Издержки контроля:
– Прямые
– Косвенные – издержки ликвидации последствий контроля.
2. Действия регуляторов, ограничивающие деловую активность участников рынка (искажают рыночные сигналы, ограничивают конкуренцию, ведут к прямой коррупции):
– Навязанные условия деятельности;
– Создание искусственных олигополий;
– Закрытые конкурсы на доступ к государственным ресурсам и общественным благам;
– Привилегированное (монопольное) положение коммерческих структур, аффилированных с регулятором.
Напомним классическое определение саморегулирования:
«Саморегулирование – это институт, в рамках которого (1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легитимные (не противоречащие формальным, установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, (2) объекты контроля имеют возможность легитимно управлять поведением контролера (регулятора)»[14].
Приведем кратко основные достоинства и недостатки, сложившиеся к настоящему времени в области саморегулирования на финансовом рынке (помня постоянно, что саморегулирование как таковое существует на нем только на сегменте рынка ценных бумаг. Многочисленные общественные организации, представленные на иных его сегментах, даже такие влиятельные, как, например, АРБ и ВСС под определение СРО не подпадают, являясь, при всем к ним уважении, скорее лоббистскими и консалтинговыми структурами).
Саморегулирование сегодня. Достоинства:
– Наличие обратной связи и ответственность перед регулируемыми
– Профессионализм (само)регулятора
– Гибкость регулирования
– Экономия бюджетных средств
Саморегулирование сегодня. Недостатки:
– Разрыв между идеей и формальным статусом
– Полная подконтрольность госрегулятору;
– Бесправность в установлении стандартов;
– Трудности с контролем и наказанием за нарушения.
– Конфликт интересов (СРО versus членская общественная организация)
– Повышение материальной нагрузки на участников рынка;
– Финансовая зависимость от подконтрольных субъектов;
– Конфликт между необходимостью увеличения количества членов и установлением жестких стандартов;
– Конфликт между разными группами профучастников.
– Отсутствие заинтересованности развития СРО со стороны государства.
Саморегулирование в будущем. Проблемы:
Ниже приведена своеобразная «матрица СРО» (термин предложен Е. А. Тимохиной), в которой сведены воедино теоретически возможные сочетания модели саморегулирования на каждом рынке в дихотомиях единственность-множественность и обязательность-необязательность членства.
Таблица 2.1
| Единственность СРО | Множественность СРО | |
| Обязательность членства | Монополизация рынка первыми членами СРО; Установление высоких барьеров на вход в отрасль; Фактическое введение налога на профдеятельность в виде членских взносов; | Возможный конфликт стандартов; Регулятивный арбитраж с переходом членов между СРО; |
| Необязательность членства | Полная алогичность регулятивной конструкции | Регулятивный арбитраж между госрегулированием и СРО при явном предпочтении госрегулирования; Наличие двойных стандартов (государство – СРО); |
– Отсутствие критериев разграничения полномочий между государством и СРО
– Неправовой характер нормативных актов СРО, следовательно – невозможность использования адекватных мер принуждения (наказания) за неисполнение актов СРО
– Невозможность использования судебной системы при возникновении конфликтов в сфере, регулируемой СРО, а также между СРО и ее членами. Решение этой проблемы путем создания «квазисудов» при СРО повлечет дополнительные издержки, при этом решения таких органов не будут поддерживаться системой исполнительного производства.
В данном случае мы говорим о попытке соединить интересы всех или части групп участников рыночного процесса – государство, бизнес и потребителей бизнес-услуг. Таковое сорегулирование может строиться трояким образом:
- приданием права регулятивной инициативы (инициации нормативных актов) негосударственным субъектам – инициативное сорегулирование;
- обязательным учетом мнения негосударственных субъектов при принятии решений. Например, путем создания различного рода экспертных советов, консультативных групп, коллегий и пр. при государственном регуляторе с наделением таковых соответствующими полномочиями (например, правом вето на инициативы регулятора) – экспертное сорегулирование;
- созданием отдельного регулятора, в коллегиальный исполнительный орган которого входили бы представители всех заинтересованных групп. Наиболее часто в данном случае создаются так наз. «децентрализованные учреждения», как правило, имеющие 100%-ную государственную собственность, но финансируемые как государством, так и участниками рынка, и имеющие последних (включая потребителей услуг) в составе Правления либо Совета директоров.
Именно система сорегулирования нам представляется наиболее адекватно соответствующей требованиям, предъявляемым к идеальному регулятору рынка. При этом мы отдаем себе отчет в технических сложностях построения такой модели, например, при наделении сорегулятора правом нормотворчества и легитимации актов, принятых децентрализованным учреждением.
2.3.5. Подчиненный субъект регулирования
В зависимости от типа подчиненного субъекта регулирования (т.е. кого мы регулируем) теоретически возможно выделение 4 модели регулирования. Назовем их условно
- институциональная модель (по-разному регулируются разные финансовые институты);