- инструментальная модель (по-разному регулируются разные финансовые инструменты);
- функциональная модель (по-разному регулируются разные функции, выполняемые субъектами финансового рынка);
- актуальная, или бихевиоральная модель (по-разному регулируются различные виды действий (модели поведения) субъектов финансового рынка).
При этом встречаемое выше словосочетание «по-разному регулируется» можно толковать как:
- регулируется разными нормативными актами;
- регулируется разными ведомствами;
- регулируется разными требованиями, предъявляемыми к объектам регулирования.
Рассмотрим вышеуказанные модели регулирования подробнее.
Институциональная модель
Исторически первая сложившаяся модель. При ней, как уже было сказано, различным регуляциям отдельно подвергаются разные институты – например:
- банки;
- инвестиционные компании;
- страховые компании;
- ипотечные компании;
- лизинговые компании;
- пенсионные фонды;
- и др., вне зависимости от того, какие действия и какие функции они выполняют.
Несомненным достоинством данной модели является ее простота (если ты называешься определенным кодовым словом – например, «банком», - то ты автоматически подпадаешь под полное управление соответствующего регулятора – в данном случае, Центрального Банка). Один из существенных недостатков данной модели явным образом высвечивается, когда мы рассматриваем структуру финансовых групп, в которых под единым руководством и собственником собираются лица с разными «кодовыми словами» в наименовании. В итоге, единый механизм финансовой группы (с единым центром принятия решений, согласованной политикой и стандартным распределением прибылей и убытков) оказывается во власти нескольких регуляторов, каждый из которых имеет свои представления о должном. Таким образом, в начале имеет место явно выраженный «регуляционный арбитраж»[15], затем - «шизофрения регулируемого»[16] (и, как следствие – рост издержек бизнеса) и конкуренция регуляторов за объект регулирования. Данные недостатки могут скрываться при росте универсализации субъекта регулирования – например, в случае возможности проведения банками операций на финансовых рынках без ограничений, у них может не возникнуть необходимости в создании дочерних инвестиционных компаний, и, таким образом, они будут избавлены от опеки со стороны соответствующего регулятора.
Инструментальная модель
Выбирает себе в качестве субъекта регулирования определенный тип финансового инструмента (или рыночный сегмент). Например:
- инструменты денежного рынка;
- инструменты валютного рынка;
- инструменты рынка классических ценных бумаг (акций и облигаций, возможно – отдельно для государственных ценных бумаг);
- инструменты рынка производных финансовых инструментов;
- инструменты рынка ипотечных бумаг;
- инструменты вексельного рынка;
- инструменты рынка драгоценных металлов и иных предметов инвестирования;
- и др., вне зависимости от кого, кто (какой институт) является участником данного рынка.
Недостаток данной модели высвечивается при анализе диверсифицированных финансовых институтов, оперирующих одновременно на разных рынках. Достоинством данной модели является корректный учет специфики каждого финансового инструмента. Логично предположить, что в данной модели доминирующим должно являться регулирование именно рынка данного инструмента (т.е. правил выпуска и обращения инструментов, деловой этики в области совершения сделок и расчета по ним), а не предъявление определенных требований к институтам, оперирующим на данном рынке.
Функциональная модель
В данной модели мы можем абстрактно выделить, в частности, следующие группы регулируемых функций:
- привлечение (аккумуляция) финансовых средств. Она может по разному регулироваться, например, для привлечения средств от физических лиц, юридических лиц или государственных средств;
- размещение средств (финансовых активов), в т.ч.
- кредитование (в том числе ипотечное)
- операции на финансовом рынке (брокерские и дилерские операции, операции по (доверительному) управлению денежными средствами и ценными бумагами и пр.);
- учет финансовых активов (в том числе денежных средств, обязательств и ценных бумаг) и расчеты по ним, в т.ч.
- расчетно-кассовое обслуживание;
- регистраторская деятельность;
- депозитарная деятельность;
- деятельность клиринговых организаций и расчетных палат;
- деятельность по организации коммуникаций (взаимодействия) между участниками рыночного процесса (в частности, деятельность организаторов торговли, включая биржи и услуги по организации внебиржевой торговли (например, на рынке FOREX), услуги по размещению займов и пр.);
- деятельность по предоставлению информации участникам рыночного процесса (т.е. услуги рейтинговых, аналитических, информационных агентств, консалтинговых, аудиторских, оценочных и т.п. компаний, инвестиционных (финансовых) консультантов etc.);
- деятельность по страхованию рисков (включая как классические виды страхования, так и проведение операций хеджирования с использованием инструментов срочного рынка);
- деятельность по выпуску новых финансовых инструментов (различные эмиссии, в том числе денежные);
- деятельность по ликвидации финансовых активов (совсем уж абстрактная).
Недостаток функциональной модели также связан с тенденцией к универсализации и диверсификации финансовых институтов, следовательно, и тут могут возникнуть и шизофрения регулируемого, и конкуренция регуляторов. Впрочем, в данной модели не возникает предпосылок для создания регуляционного арбитража. Т.е., здесь, как и в инструментальной модели, регулированию следует подвергать не столько состояние институтов как лиц, выполняющих определенные функции, сколько сами правила осуществления данных функций.
Актуальная (бихевиоральная) модель
В данной модели субъектом регулирования служат различные виды действий участников рынка, вне зависимости от того, кто эти действия совершает, с каким инструментом и с какой целью. Мы можем выделить среди прочих следующие группы подобных действий:
- Выход на рынок. В данном случае могут устанавливаться определенные требования к финансовому состоянию потенциального участника рынка, к уровню его или его сотрудников образования, к его истории, к организационно-правовой форме и пр.
- Торговое поведение. В данном случае регулируется проведение операций (прежде всего – операций купли/продажи) на рынке. Здесь могут быть установлены специальные требования, направленные на предотвращение манипулирования рынком и использования инсайдерской торговли, а также требования к поведению по отношению объекта покупки (направленные в частности на предотвращение некорректных способов захвата активов).
- Конкурентное поведение. Регулирование в данном случае опирается на принципы и методы антимонопольного законодательства и направлено, в частности, на контроль за сделками M&A, за рыночной долей участников процесса и за справедливым ценообразованием (в т.ч. за ценовыми сговорами).
- Корпоративное поведение. В данном случае регулируется весь спектр взаимоотношений между собственниками (как миноритарными, так и мажоритарными), менеджерами и стейкхолдерами компании.
- Поведение с клиентами.
- Поведение с государством (в том числе уплата налогов, отчетность, борьба с отмыванием нелегальных доходов и пр.)
- Поведение с общественностью (включая социальную, экологическую и информационную ответственность бизнеса).
- Уход с рынка.
Как правило, различные юрисдикции тяготеют к той или иной мягкой форме первых трех моделей регулирования. Последняя же, актуальная модель, как правило, является дополнительной к базовой. При этом как мировую тенденцию можно констатировать постепенный отказ от институционального регулирования в пользу функционального.
Если рассмотреть более подробно сложившуюся на момент до принятия Указа Президента № 314 систему регулирования в Российской Федерации, то мы можем обнаружить логически малообъяснимое сосуществование всех четырех теоретически возможных моделей регулирования.
Так, институциональная модель проявляет себя в таких связках «регулятор-регулируемый», как ЦБ – коммерческие банки, ФКЦБ – инвестиционные компании, Инспекция НПФ при Минтруда – негосударственные пенсионные фонды, Минфин в лице департамента страхового надзора – страховые компании, МАП в лице Комиссии по товарным биржам – соответственно, товарные биржи и т.п.
Инструментальный подход к регулированию проявляется, например, в том, что все действия на валютном и денежном рынках регулируется Центральным Банком, на рынке ценных бумаг – ФКЦБ, рынок срочных контрактов оспаривают друг у друга МАП, ФКЦБ и ЦБ, а, например, вексельный рынок, напротив, вообще не имеет персонифицированного регулятора и регулируется исключительно напрямую нормами гражданского и международного права.
Функциональная модель, в силу большого разнообразия возможных регулируемых функций, является самой сложносоставной из всех. При этом как раз она наименее явно выражена в российской системе регулирования.
Наконец, бихевиоральная модель являет себя, в частности, в антимонопольном законодательстве (МАП), в законодательстве о легализации преступных доходов (КФМ), в попытках ФКЦБ монополизировать контроль за соблюдением норм добросовестного корпоративного поведения и прав инвесторов.
Такое соединение разных моделей регулирования в одной юрисдикции объясняется исключительно субъективными исторически сложившимися обстоятельствами – своеобразной межвидовой борьбой за контроль над рынком между разными ведомствами, политическими и финансово-промышленными группами на протяжении 1990-х – начала 2000-х годов, в результате которой, после многих частных компромиссов, побед и отступлений сложилась такая громоздкая, затратная и неэффективная система регулирования.