– финансового консультанта.
Несмотря на то, что в каждом из этих качеств страховщик уникален, поскольку исполняет узко-специализированную функцию, подчиненную в первую очередь его главной функции - страхованию, его деятельность вполне может быть стандартизирована и регламентирована на основе правил, общих для всех организаций, занятых указанными выше видами предпринимательской деятельности. Так, в качестве финансового консультанта страховщик мало чем отличается от пенсионного фонда, управляющей компании, банка или кредитного союза. Исполняя функцию доверительного управления средствами страхователя по договору страхования жизни, страховщик почти идентичен управляющей компании или банку, соответственно осуществляющим руководство паевым фондов или ОФБУ.
Рассуждения такого рода можно продолжить. Отношения “страховщик - страхователь” вполне допускают унификацию и даже полную общность надзора за страховщиком и иными субъектами финансового и страхового рынка по целому набору исполняемых ими функций.
Правовое регулирование и надзор за его исполнением в части установления ограничений на круг потенциальных собственников страховых компаний исчерпывается двумя аспектами:
– правовое регулирование участия иностранных инвесторов в капитале российских страховщиков;
– ограничение участия в капитале российских страховщиков лиц, по вине которых субъекты страхового дела были признаны банкротами.
Первый случай регулирования собственников детально изложен в параграфе об особенностях входных барьеров на российский страховой рынок для компаний с иностранным участием. Установленные законом процедуры контроля доли иностранного участия в капитале российских страховщиков следует признать вполне реализуемыми, однако их значение может быть сведено к нулю практикой передачи контроля над страховщиком иностранному лицу многими иными способами, которые предполагают передачу контроля над страховщиком иностранному лицу без передачи ему прав собственности на доли участия в капитале такого страховщика. Кроме того, законодательство о страховании не ограничивает участие в капитале страховщика российских (т.е. не иностранных) инвесторов, полностью подконтрольных иностранным инвесторам (в том числе и по причине владения последним контрольным пакетом акций такого российского инвестора).
Столь же слабыми в смысле соответствия заявленным целям следует признать ограничения, которые закон налагает на участие в капитале российского страховщика лиц, по вине которых субъекты страхового дела были признаны банкротами. Ограничений два: во-первых, наличие такого лица среди учредителей страховщика является основанием для отказа в выдаче лицензии; во-вторых, как выше уже отмечалось, страховщик не получит любую лицензию ранее, чем истекут 2 года с даты ликвидации иной страховой организации по вине лица, занимающего в страховой компании - соискателе лицензии должность руководителя, или являющегося акционером страховщика. Оба ограничения обходятся за счет оформления акций страховщика на формального собственника (например, оффшорную компанию или российскую, полностью подконтрольную лицу с ненадлежащей репутацией).
Более того, второе ограничение вполне возможно использовать в качестве способа недобросовестной конкуренции: достаточно лицу с ненадлежащей репутацией купить акции российского страховщика, как такой страховщик на два года потеряет возможность получения лицензий на новые виды страхования.
Если в отношении коммерческих страховых компаний проблема регулирования собственников хотя бы обозначена, то в отношении обществ взаимного страхования законодательство, регулирующее собственников, отсутствует.
Несовершенство законодательства о страховании не может быть компенсировано даже практически безграничными возможностями органа страхового надзора.
Во-первых, орган страхового надзора не ограничен законом в разработке и доведении до страховщиков обязательных для них форм отчетности и любых иных форм и способов предоставления информации страховому надзору по любому предмету. Таким образом, периодичность и полнота поступления информации от страховщика может устанавливаться органом страхового надзора по своему усмотрению.
Во-вторых, орган страхового надзора самостоятелен в разработке правил проведения проверок деятельности страховщиков и может осуществлять такие проверки с требуемой ему периодичностью.
В-третьих, законодательство подробно регламентирует применение санкций органом страхового надзора, причем арсенал санкций достаточно обширен: от предписания (по сути, требования устранить нарушение в указанный в таком требовании срок) до ограничения действия лицензии (запрет на осуществление отдельных видов страхования), приостановления действия лицензии (запрет на осуществление всех видов страхования) и отзыва лицензии (прекращение деятельности страховщика). Все виды санкций применяются органом страхового надзора к страховщикам по собственному усмотрению и не требуют соответствующих решений суда.
Реальная практика страхового надзора показывает, что он обладает недостаточной региональной сетью территориальных управлений (11 территориальных управлений по состоянию на май 2004 года), лишен возможности превентивного реагирования (предупреждения) нарушений законодательства о страховании, поскольку информационный обмен со страховщиками общеустановленными формами бухгалтерской и статистической отчетности характеризует этот рынок с опозданием на 3 - 6 месяцев, избирательно реагирует на выявленные нарушения, а также не несет ответственности за бездействие. В совокупности, эти характеристики надзорной деятельности не способствуют становлению развитого рынка страховых услуг в Российской Федерации.
По всей видимости, правила деятельности органа страхового надзора будут определяться сразу несколькими субъектами права: во-первых, организационное устройство органа федерального надзора и параметры его территориальной сети будут определяться решениями Правительства Российской Федерации; во-вторых, решениями Минфина России будут определяться цели и многие важнейшие процедуры надзора за страховой деятельностью, поскольку законодательство о страховании предусматривает достаточно широкий круг подзаконных нормативных актов, которые предстоит издать Минфину России и которыми ФССН будет руководствоваться в своей деятельности; в-третьих, само распределение полномочий по осуществлению страхового надзора между Правительством РФ, Минфином России и собственно ФССН будет, как и прежде, осуществляться Президентом Российской Федерации, в соответствии с указами которого на эту тему впоследствии приводится законодательство России.
Принципиальная возможность унификации надзорных правил и процедур может быть реализована в качестве цели государственной политики при выполнении следующих условий:
– радикальном оздоровлении рынка страховых услуг за счет проведения жесткой политики вытеснения с рынка компаний, практикующих псевдо-страхование жизни, а также за счет установления реальной конкуренции страховщиков на рынке государственного заказа на страховые услуги и рынке закупок страховых услуг государственными и муниципальными предприятиями;
– оздоровление структуры рынка должно сопровождаться параллельным пересмотром правовой основы российского страхового дела: законодательство о страховании должно стать единообразным во всех своих отраслях (в части пенсионного страхования, добровольного и обязательного медицинского страхования, иных видов страхования, взаимного страхования, социального страхования, которое осуществляется с привлечением негосударственных страховых организаций), сопоставимым и совместимым с законодательством о финансовом и фондовом рынках;
– законодательство о страховании должно предусматривать возможность «перенастройки» системы надзора при сохранении гарантий ограниченного, разумного и обоснованного вмешательства государства в деятельность страховщиков вне зависимости от институциональных вариаций надзора за их деятельностью;
– деловая практика страховщиков в части, не урегулированной законодательством, должна быть унифицирована с деловой практикой иных институтов финансового и фондового рынков, надзор за которыми предполагается осуществлять силами одного регулятора.
4.9.1. Возможные направления унификации надзора
Функциональный анализ деятельности страховщика позволяет указать возможные направления унификации надзора за страховыми компаниями с надзором, который осуществляется государством в отношении иных участников финансового, фондового и страхового рынков.
Анализ параметров, по которым осуществляется государственный надзор, позволяет сделать следующие выводы о наличии принципиальной возможности правовой и организационной унификации надзора за различными участниками финансового, фондового и страхового рынков (в рассмотрение были включены коммерческие страховые организации, общества взаимного страхования, коммерческие банки, кредитные союзы, паевые инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, акционерные инвестиционные фонды):
Таблица 4.1
| Параметры и процедуры, являющиеся объектом надзора | Принципиальная возможность правовой и организационной унификации государственного надзора по выбранному параметру |
| Размер уставного капитала | За исключением организаций, создаваемых на основе членства (ОВС и кредитные союзы), иные организации могут быть подвержены унифицированным процедурам надзора за соблюдением данного параметра. Поскольку способы оплаты уставного капитала учредителями организации и его размещение в рыночные и иные активы не поддаются полной унификации, потребуется создание универсальной процедуры верификации размера уставного капитала, которая бы могла быть распространена на все поднадзорные организации. |
| Достаточность собственных средств в отношении к обязательствам | Унификация надзора потребует разработки универсальной процедуры оценки данного показателя для организаций, работающих на разных секторах финансового, фондового и страхового рынков. Возможна разработка единой методики оценки размера собственных средств организации. Оценка обязательств организации не может быть унифицирована и будет осуществляться на основе правил и процедур, уникальных для каждого вида организации.. В отношении организаций, созданных на основе членства, требуется учитывать конкретные формы субсидиарной ответственности, которые члены организации несут по её обязательствам. |
| Подверженность активов рыночному риску | Возможна разработка универсальной методики для всех видов организаций. В настоящее время эта работа не осуществляется. |
| Взаимодействие с клиентом, защита прав потребителя | Возможна разработка универсальной методики для всех видов организаций. В настоящее время эта работа не осуществляется. Гражданский кодекс РФ, ст. 426 устанавливает, что договор банковского вклада и договор личного страхования являются публичными договорами, что дает возможность ввести унифицированное для данных видов отношений регулирование правил оказания услуг данного вида. |
| Ограничения, установленные законом в отношении потенциальных собственников организации | На основе регулирования собственников, которое реализовано в законодательстве о страховании, возможно установление универсальных ограничений на круг собственников любых организаций финансового, фондового и страхового рынков. Предстоит оценить целесообразность и полноту регулирования собственников, которое осуществлено в законодательстве о страховании, и разработать общие для всех организаций ограничения на круг потенциальных собственников. |
| Ограничения, установленные в отношении круга должностных лиц организации | На основе ограничений на круг должностных лиц, которые реализованы в законодательстве о страховании, возможно установление универсальных ограничений для любых организаций финансового, фондового и страхового рынков. Предстоит оценить целесообразность и полноту ограничений по кругу должностных лиц, которые осуществлено в законодательстве о страховании, и разработать общие для всех организаций ограничения данного вида. |
| Правила внутреннего контроля | Возможна разработка универсальных типовых правил внутреннего контроля для организаций всех видов. Не поддаются унификации разделы правил, регламентирующие особенности внутреннего контроля, обусловленные спецификой организации расчетов и движения денежных средств в различных видах денежных отношений в страховании, в сфере банковских, финансовых и фондовых услуг. |
| Стоимость услуг | Государственное регулирование стоимости услуг затрагивает услуги страховых компаний и негосударственных пенсионных фондов. Следует различать регулирование стоимости оказания услуг, которое государство осуществляет в отношении тарифов по добровольному страхованию и тарифов, которое государство осуществляет по обязательным видам страхования. Регулирование тарифов по добровольным видам страхования возможно унифицировать и осуществлять силами единого регулятора. Следует рассмотреть возможность передачи функции регулирования тарифов по обязательным видам страхования Федеральной службе по тарифам. |
В практике унификации надзорных функций за организациями различных секторов финансового, фондового и страхового рынков возможно широкое использование функционально-определенных специальных надзорных групп, каждая из которых решала бы одну комплексную задачу, затрагивающую организации различных рынков. Унифицированный надзор, осуществляемый единым органом, позволяет провести сквозной анализ деятельности финансовых, фондовых и страховых организаций, который может быть критически важным для оценки совокупного ущерба от банкротства организации, ущерба потребителям, устойчивости рынка в целом и даже глобальной устойчивости национальной экономики.