Исторически сложилось так, что основой инфраструктуры проведения клиринга на финансовых рынках являются крупнейшие биржи. По сложившейся практике биржевая торговля осуществляется только при условии предварительного 100% депонирования активов. В связи с этим клиринг, осуществляемый биржами, носит технической характер. Дальнейшие шаги по повышению ликвидности рынка связаны с постепенным отказом от предварительного депонирования, а возникающие в этом случае кредитные риски необходимо минимизировать на инфраструктурном уровне путем создания Центральной клиринговой организации (ЦКО), отказавшись от совмещения функций организатора торгов и клиринга.
Создание Центральной клиринговой организации не противоречит развитию других форм расчетов на финансовом рынке. Рынок сделок, заключаемых на условиях "поставка против платежа" в режиме RTGS, должен существовать параллельно с ЦКО, которая производит расчеты при частичном отсутствии предварительного депонирования ценных бумаг и денежных средств.
Подсистема технического обеспечения в настоящее время развита очень неравномерно. С одной стороны некоторые технические центры Банка России, технические центры крупнейших бирж, в частности ЗАО "ММВБ", удовлетворяют мировым стандартам, с другой – многие другие инфраструктурные организации не имеют возможности обеспечить решения, адекватные уровню сопутствующих их деятельности технических и технологических рисков. Эта ситуация сложилась прежде всего из-за высокой стоимости необходимого оборудования и программного обеспечения, несопоставимой с финансовыми возможностями небольших организаций. Наиболее оптимальным путем решения проблемы представляется централизация отдельных функций рыночной инфраструктуры в рамках единой структуры, которая, обладая мощным техническим потенциалом, могла бы начать активное предоставление услуг по аутсорсингу возможностей технических центров, а также заниматься ускоренным развитием инфраструктуры сетей передачи данных.
Таким образом, инфраструктура рынка ценных бумаг нуждается в значительных преобразованиях.
5.2.1. О государственном регуляторе
Создание федерального органа исполнительной власти, осуществляющего контрольно-надзорные функции на финансовых рынках, относится к 1993 году, когда, в соответствии с Распоряжением № 163-рп от 09 марта 1993 г. Президента Российской Федерации "О Комиссии по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации", была образована Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам при Президенте Российской Федерации.
Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1996 г. № 1009 "О Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" субъект был преобразован в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг (ФКЦБ). Функции и полномочия ФКЦБ Российской Федерации были определены Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и соответствующим "Положением о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг". Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 2000 г. № 620 "Вопросы Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг" утвердил новую редакцию "Положения о Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг".
ФКЦБ являлась главным разработчиком законодательных актов, относящихся к функционированию фондового рынка. Прочие вопросы регулирования фондового рынка разрешались посредством выпуска Постановлений ФКЦБ.
9 марта 2004 г. Указом Президента Российской Федерации № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" упразднена Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и образована Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которой переданы функции по контролю и надзору упраздняемой ФКЦБ, функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упраздняемых Министерства труда и социального развития Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, функции по контролю в сфере аудиторской деятельности Министерства финансов Российской Федерации.
Постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2004 г. № 206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" подтверждает нахождение ФСФР в ведении Правительства Российской Федерации и указывает в качестве основных функций ФСФР
– осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг;
– обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством Российской Федерации;
– осуществление функций по контролю и надзору в отношении эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и их саморегулируемых организаций.
– К задачам ФСФР указанное Постановление относит
– обобщение практики применения законодательства Российской Федерации в сфере своей компетенции и внесение в Правительство Российской Федерации предложений о его совершенствовании;
– разработку проектов законодательных и иных нормативных правовых актов;
– организацию исследований по вопросам развития финансовых рынков.
С одной стороны, в соответствии с Указом № 314 Президента Российской Федерации, разработка законодательных актов не относится к сфере ведения федеральных служб. С другой стороны, эти функции, ранее исполняемые ФКЦБ, не были возложены Указом № 314 ни на какой орган государственной власти, помимо Правительства вообще.
Таким образом, разделение функций нормотворчества и правоприменения, заявленное в качестве одной из задач реформирования структуры Правительства, по-прежнему не проведено. В целом, структура функций регулятора фондового рынка не претерпела изменений к настоящему моменту, хотя, вероятно, преобразовательные ожидания профессионального сообщества как никогда близки к осуществлению.
5.2.2. Законодательно закрепленные функции регулирования
Обычно в числе целей регулирования фондового рынка называются:
– защита прав и интересов инвесторов;
– обеспечение прозрачности и эффективности рынка;
– снижение систематических рисков;
– обеспечение условий для привлечения капитала и финансирования предприятий посредством выпуска ценных бумаг.
Наибольшие текущие (небесспорные) достижения в области регулирования фондового рынка Российской Федерации относятся к первому из этих пунктов. Формализация условий, обеспечивающих прозрачность рынка и снижение рисков, куда менее очевидна, а потому и вызывает многочисленные дискуссии и столкновения между федеральным регулятором и агентами фондового рынка. Последняя из перечисленных целей на сегодняшний день является почти абстрактным ориентиром, движение в сторону которого со стороны регулятора осуществлялось весьма условно. Более того, безудержное стремление регулятора любой ценой обеспечить соблюдение прав инвесторов входит в конфликт с интересами эмитентов, состоящими в привлечении с рынка относительно дешевого капитала. До сих пор система мер, предлагаемая регулятором в целях защиты прав инвесторов, реализовывалась через создание механизма, конструктивно устроенного таким образом, что итоговая стоимость его функционирования переносится на эмитента, теряющего в итоге интерес к размещению ценных бумаг на рынке.
Участники (агенты) фондового рынка разделяются на
а) эмитентов ценных бумаг;
б) инвесторов[42];
в) профессиональных посредников;
г) организации инфраструктуры рынка;
д) организации регулирования и саморегулирования.
(а) Традиционным объектом внимания ФКЦБ являлись эмиссии ценных бумаг, осуществляемые частными структурами на основании Закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ.
(б) Анализ регулирования деятельности по осуществлению коллективных инвестиций вынесен в отдельный раздел (см. Инвестиционные фонды). Особенностью системы регулирования институтов коллективного инвестирования является множественность регуляторов – органов исполнительной власти, среди которых помимо ФКЦБ ─ Минфин и Минтруда.
(в) – (г) Согласно Разделу II Закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, к профессиональным участникам рынка ценных бумаг относятся агенты, осуществляющие
– брокерскую деятельность;
– дилерскую деятельность;
– деятельность по управлению ценными бумагами;
– деятельность по определению взаимных обязательств (клиринг);
– депозитарную деятельность;
– деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг;
– деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг (в т.ч. деятельность фондовой биржи).
(д) Кроме того, Закон «О рынке ценных бумаг» описывает деятельность организаций регулирования (регуляторов) и саморегулирования (СРО), определяя, в частности, права федерального регулятора, но не налагая на него ответственности за предпринимаемые действия.