В настоящее время на повестке дня оказываются следующие задачи по изменению подходов к регулированию фондового рынка:
– От регулирования профучастников рынка - к регулированию рынка как такового. Речь идет о том, что регулятор должен обеспечить целостность рынка (возможность получения хотя бы минимального перечня услуг по всей территории страны), устойчивость рынка (сохранение хотя бы минимально необходимого количества операторов рынка в сложных экономических условиях), о контроле за поддержанием конкурентной среды рынка, слияниями и поглощениями и пр.
– От регулирования эмитентов - к развитию ликвидного рынка, насыщенного различными инструментами и активами. Речь идет о том, что регулятор от формальной регистрации проспектов эмиссии должен овладеть инструментами, мотивирующими эмитентов к выводу ценных бумаг на вторичный рынок и значимому расширению ассортиментного ряда.
– Физические лица как полноценные профучастники рынка ценных бумаг. Несмотря на то, что формально некоторые виды профессиональной деятельности на фондовом рынке могут осуществляться на уровне частной предпринимательской деятельности (например, брокерская деятельность), реально на фондовом рынке присутствуют только юридические лица, причем требования к их капиталу постоянно увеличиваются. На самом деле, физические лица нелегально присутствуют на фондовом рынке (наверное, и на других тоже) и заполняют пустующие ниши – мелкие посреднические и аналитические услуги, функции трансфер-агентов или посредников между крупными операторами рынка и многочисленными мелкими клиентами и пр.
– Разные уровни регулирования рынков (жесткое, среднее, слабое). Регулятор [фондового] рынка безальтернативно предлагает только жесткие методы регулирования. Тем не менее, есть как инвестиционные группы (в первую очередь состоятельные инвесторы), так и продукты, для которых такой стиль регулирования является обременительным и явно излишним.
– Лицензирование и сертификация как равнозначные элементы регулирования финансовых рынков. Фактически лицензирование как метод регулирования рынка используется безальтернативно. Не отрицая его важности и необходимости, надо отметить, что лицензирование само по себе не обеспечивает высокого качества финансовой услуги и не избавляет инвестора полностью от рисков получения некачественной услуги. Сертификация финансовых услуг (по сути, близко к рейтингованию провайдера услуги) нуждается в развитии.
– Раскрытие информации регулятором о своей деятельности (прецеденты, обязанности). В открытом информационном обществе любая информация (раскрытая, или, наоборот, скрытая) является крайне важной для принятия взвешенных инвестиционных решений. На фоне постоянно ужесточающихся для операторов рынка требований по раскрытию информации, требования по раскрытию информации очень важным субъектом рыночных отношений – регулятором рынка – носят размытый и безответственный характер. Вместе с тем неточная, неполная или несвоевременная информация, исходящая от регулятора рынка, может ввести инвестора в заблуждение, а в ряде случаев быть инструментом рыночных манипуляций. Должно быть четкое понимание того, что вся официальная отчетность является государственным информационным ресурсом и должна быть общедоступна на бесплатной основе. Возможны некоторые изъятия (например, персональные данные), но они должны специально оговариваться. У регулятора должна быть обязанность раскрывать эту информацию и ответственность за ненадлежащее раскрытие информации.
– Ответственность регулятора за принимаемые им решение и действия, меры по ее обеспечению. Регулирование финансовых рынков – достаточно сложная, интеллектуальная сфера управленческой деятельности, и она не может быть полностью свободна от ошибок (и непредумышленных, и, увы, умышленных) Эти ошибки могут привести к ущербу как у оператора рынка, так и у его клиента, и, соответственно, к искам с их стороны к регулятору.
– Выбор модели нормирования требований к капиталу операторов рынка и приведение российских нормативов в соответствие с международными стандартами. В мировой практике исторически сложилось несколько подходов к обоснованию требований по достаточности капиталов операторов финансовых рынков. Российская практика (по крайней мере, на фондовом рынке) такова, что наши стандарты не вписываются ни в одну из этих моделей и носят чрезвычайно примитивный характер.[89]
Глава 6. Коллективное инвестирование: текущее состояние и система регулирования
В настоящее время понятие «коллективные инвестиции» (или «коллективные инвесторы») в России не имеет легального определения ни на законодательном, ни на подзаконном уровне. Еще десять лет назад этот термин был практически неизвестен в России, его активное использование началось около 1996 года, главным образом благодаря Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ).
Сегодня понятие «институты коллективного инвестирования» (ИКИ) обычно применяется главным образом к деятельности двух типов финансовых институтов - инвестиционных фондов (ИФ) и негосударственных пенсионных фондов (НПФ). Кроме того, в ходе пенсионной реформы фактически возникает новый институт коллективного инвестирования - «инвестиционный портфель пенсионных накоплений». Иногда в литературе к ИКИ относят также страховые компании (СК) - преимущественно в части накопительного страхования жизни, инвестиционные банки[90] (хотя этот термин в России не имеет правового содержания) и даже кредитные союзы, или кредитные потребительские кооперативы граждан (что совсем не обосновано, поскольку они, хотя и занимают особое место на финансовом рынке, значительно ближе по своей природе к небанковским кредитным институтам - см. гл. 3). При этом, как правило, авторами не делается попыток дать четкое определение этого понятия.
Учитывая различные подходы к регулированию ИФ и НПФ, сложившиеся в российской практике, мы считаем, что вначале следует оценить необходимость и полезность термина ИКИ, объединяющего столь разные финансовые институты: либо установить его четкое содержание, либо отказаться от его применения.
6.1.1. История термина «институты коллективного инвестирования»
Первые негосударственные пенсионные фонды появились в России в конце 1992 года (после принятия Указа Президента РФ от 19.09.1992 № 1077), а первые чековые инвестиционные фонды - в начале 1993 года (после принятия Указа Президента РФ от 07.10.1992 № 1106), но долгое время эти два типа финансовых институтов не объединялись каким бы то ни было единым термином. Впервые это было сделано в Указе Президента РФ от 21 марта 1996 г. № 408 «Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров». В указанной Программе имелся пункт 4.1. следующего содержания:
«4.1. Дальнейшее совершенствование существующих и создание новых форм коллективного инвестирования
В целях привлечения отечественных и иностранных инвесторов, а также учитывая интересы экономики России, необходимо в сжатые сроки осуществить комплекс следующих мер:
1) создать развитую систему различных форм коллективного инвестирования, в том числе инвестирования через:
– паевые инвестиционные фонды (открытые и интервальные, а также закрытые срочные);
– кредитные союзы;
– акционерные инвестиционные фонды;
– инвестиционные банки;
– негосударственные пенсионные фонды;
2) Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации установить унифицированные требования к деятельности коллективных инвесторов.
Требования к деятельности коллективных инвесторов должны включать в себя следующие принципы:
– усиление государственного контроля за деятельностью коллективных инвесторов;
– отделение управления активами от их хранения;
– установление системы многостороннего перекрестного контроля;
– повышение требований к раскрытию информации инвесторам;
– совершенствование системы отчетности;
3) провести в 1996 - 1997 годах реструктуризацию системы коллективных инвестиций, обеспечить создание и совершенствование нормативной базы и действенной системы контроля за деятельностью коллективных инвесторов; (…)»
Как видно, Указ не содержит легального определения используемого понятия «коллективное инвестирование», ограничиваясь простым перечислением. Возможно, для авторов проекта данного Указа (а это были сотрудники Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку - так называлась тогда ФКЦБ) термин представлялся вполне ясным и не требующим определения, но для стороннего взгляда это сомнительно: набор подведенных под этот общий заголовок финансовых институтов отличается крайней разнородностью. Фактически сюда попали все наличествовавшие в России финансовые институты, осуществлявшие аккумулирование средств клиентов, кроме банков и страховых компаний.