Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг имеет право обращаться в суд в следующих случаях:
– обращаться в суд с требованием о ликвидации юридических лиц, осуществляющих деятельность, предусмотренную Федеральным законом «Об инвестиционных фондах», без соответствующих лицензий;
– обращаться в суд с иском в интересах акционеров акционерных инвестиционных фондов и владельцев инвестиционных паев в случае нарушения их прав, предусмотренных Федеральным законом «Об инвестиционных фондах».
«Регулирование регулятора»
К сожалению, как и в других сферах деятельности федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, в отношении регулирования инвестиционных фондов никогда не существовало внятно сформулированных целей и задач регулятора (не говоря уже о показателях, по которым могла бы оцениваться его деятельность). Однако сама ФКЦБ традиционно считала развитие институтов коллективного инвестирования вообще и инвестиционных фондов в особенности одним из своих главных приоритетов. Справедливость требует признать, что ФКЦБ оказывала этой отрасли активную поддержку и в целом содействовала ее развитию.
6.3.2. Негосударственные пенсионные фонды
Как было указано выше, с 2004 года НПФ получают возможность заниматься не одним, а двумя видами деятельности: негосударственным пенсионным обеспечением (НПО) и обязательным пенсионным страхованием (ОПС). Первый из них осуществляется на основе пенсионных договоров, в соответствии с которыми вкладчики (граждане или работодатели) уплачивают в добровольном порядке пенсионные взносы в НПФ, а последние обязуется за счет этих взносов и полученных доходов в будущем финансировать выплату негосударственных пенсий гражданам. Второй вид основывается на том, что граждане, имеющие средства пенсионных накоплений на своих счетах в ПФР, могут перевести эти средства в НПФ и поручить ему их аккумулирование и инвестирование, а также последующую выплату накопительной части трудовой пенсии; для этого между гражданином и НПФ заключается иной договор - договор обязательного пенсионного страхования. Между НПО и ОПС есть немало общего, но есть и определенные различия, поэтому нам придется рассматривать систему регулирования НПФ как две взаимосвязанные, но не совпадающие подсистемы.
Ситуация с регулированием НПФ значительно сложнее, чем с ИФ. В течение почти целого десятилетия (1994-2003) функции регулирования НПФ выполнял государственный орган с неясным статусом и достаточно ограниченными возможностями, - Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития РФ. Она была создана в конце 1994 года в качестве «государственного учреждения, осуществляющего разрешительные и контрольные функции за деятельностью негосударственных пенсионных фондов (далее именуются - фонды) и специализированных компаний по управлению активами негосударственных пенсионных фондов (далее именуются - компании), а также содействующего развитию негосударственного пенсионного обеспечения.»[99] Она не относилась к числу министерств, госкомитетов или госкомиссий, и даже вопрос о том, являются ли ее сотрудники государственными служащими, был решен далеко не сразу. Затем, после принятия Закона «О негосударственных пенсионных фондах»[100], ее статус был несколько переосмыслен, и Инспекция была названа «государственным органом при федеральном органе исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование деятельности в области негосударственного пенсионного обеспечения населения и контроль за указанной деятельностью.»[101]
Почему, однако, этот орган необходимо было создавать при Министерстве труда, а не при каком-либо ведомстве, регулирующем финансовые рынки (Минфин, Центробанк, ФКЦБ), или даже в структуре такого ведомства, как Департамент страхового надзора - в структуре Минфина? Главным обоснованием такого подхода являлся тезис о повышенной социальной значимости НПФ, об их уникальной двойственности в качестве социального института и финансового института одновременно. Мировой опыт показывает, что возможны разные подходы к ведомственной принадлежности регулятора НПФ - это могут оказываться как финансовые ведомства, так и социально-трудовые (например, в Чили). Поэтому такая модель имела право на существование. Однако, с другой стороны, нет серьезных оснований считать, что НПФ развивались бы медленнее или хуже заботились бы об интересах своих клиентов, если бы их стали регулировать Минфин или ФКЦБ. Кстати, эта последняя не оставляла попыток изменить систему регулирования НПФ и взять их под свой контроль вплоть до последнего времени.
Закон «О НПФ» в новой редакции[102] отнес ряд правоустанавливающих функций в области регулирования деятельности НПФ к компетенции Правительства РФ (в частности, это относится к лицензированию НПФ, утверждению правил инвестирования пенсионных взносов и пенсионных накоплений, и др.) Вместе с тем ряд регулирующих функций был отнесен к компетенции «уполномоченного федерального органа исполнительной власти, на который возложены государственное регулирование деятельности фондов по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, а также надзор и контроль за указанной деятельностью». Возникла необходимость принятия нового Постановления Правительства о таком регулирующем органе.
Почти целый год между ФКЦБ и Минтрудом происходила борьба за этот участок регулирования. Однако по состоянию на конец 2003 года лозунг «повышенной социальной ответственности НПФ» победил: Постановлением Правительства от 04.11.2003 № 669 функции уполномоченного федерального органа (УФО) по регулированию НПФ были закреплены за Министерством труда и социального развития, а технически эти функции по-прежнему осуществляла Инспекция НПФ. В тот момент это решение представлялось лучшим, чем назначение регулятором нового ведомства: оно, по крайней мере, обеспечивало преемственность регулирования и гарантировало рынок от резких изменений и потрясений. Минтруд был объективно заинтересован в развитии НПФ как отрасли, чего нельзя было с уверенностью сказать о ФКЦБ или Минфине. Не случайно практически все НПФ отреагировали на него одобрительно.[103]
Однако уже тогда эксперты указывали: «При этом нельзя исключить, что в будущем в процессе укрупнения регуляторов и унификации надзорных требований, которые предполагается осуществлять в ходе административной реформы, может вновь встать вопрос об изменении регулятора: например, о целесообразности передачи регулирования НПФ иному ведомству, более близкому к финансовым рынкам, или - в случае создания «мегарегулятора» - о трансформации Инспекции в департамент такой новой структуры.»[104]
Действительно, успех Минтруда оказался временным. В процессе административной реформы в марте 2004 года само министерство было ликвидировано (хотя еще на протяжении нескольких месяцев оно продолжало исполнять функции УФО, в частности, принимить нормативные акты в пределах полномочий, предоставленных ему законом «О НПФ»), а функции по регулированию НПФ указом Президента от 09.03.2004 № 314 были переданы вновь создаваемой Федеральной службе по финансовым рынкам - прообразу российского «мегарегулятора». В структуре ФСФР было создано Управление регулирования и контроля за коллективными инвестициями, и в его ведение оказалось передано регулирование НПФ наряду с регулированием ИФ. Остается только надеяться, что имеющие большой опыт работы с НПФ сотрудники бывшей Инспекции окажутся востребованными в новом ведомстве, что позволит обеспечить хотя бы преемственность регулирования.
Саморегулирование в отрасли НПФ пока отсутствует, хотя, с одной стороны, возможность создания СРО предусмотрена законодательно (Закон «О НПФ», ст. 36.26), а с другой стороны, существует целый ряд ассоциаций и союзов НПФ. На протяжении долгого времени возможность саморегулирования обсуждается, но участники рынка, судя по всему, пока видят в нем меньше плюсов, чем минусов. Наиболее вероятным кандидатом на роль общеотраслевой СРО пока является Национальная Ассоциация негосударственных пенсионных фондов (НАПФ), объединяющая в настоящее время более 80 НПФ (из 284).
Нет в этой сфере и полноценного сорегулирования, хотя его прообраз уже заложен - в виде Экспертного совета Инспекции НПФ. Он был создан летом 2003 года «в целях обеспечения качественной подготовки и учета мнения профессионального сообщества при разработке, рассмотрении и экспертной оценке подготавливаемых проектов законодательных, нормативных правовых и методических документов по вопросам негосударственного пенсионного обеспечения, обязательного пенсионного страхования и профессионального пенсионного страхования, выявления тенденций развития негосударственных пенсионных фондов, положительного опыта и сдерживающих факторов в их деятельности по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию, и профессиональному пенсионному страхованию». В его состав вошли представители НПФ, УК, банков, государственных органов, СРО, а также независимые эксперты.
А. Вход на рынок (финансовые показатели, квалификация сотрудников и т.д.)
Как уже отмечалось, действующее законодательство разрешает НПФ быть только некоммерческой организацией. Поэтому первое условие выход на рынок - создание юридического лица в организационно-правовой форме фонда, устав которого предусматривает, что его исключительная деятельность состоит в осуществлении негосударственного пенсионного обеспечения (с 2004 года - еще и обязательного пенсионного страхования). Целесообразность этого требования ставится под сомнение как экспертами[105], так и руководителями некоторых НПФ, поскольку существующее положение препятствует полноценному развитию отрасли по двум основным причинам: