Статья 282 Налогового кодекса определяет режим налогообложения сделок РЕПО, которыми признаются сделки продажи ценных бумаг с обязательством их обратного выкупа в будущем. В случае если обратная цена выкупа зависит от курса ценной бумаги на момент выкупа, данные сделки по своему экономическому содержанию близки к срочным сделкам на будущее значение курса ценной бумаги.
7.2.1. Определение инвестиционной политики
В данной работе под инвестиционной политикой (ИПГ) государства мы будем понимать все формы участия государства в осуществлении инвестиций им самим, формы долевого участия государства в инвестиционных программах и проектах наряду с иными инвесторами, а также создание механизмов, направленных на привлечение и повышение эффективности частных инвестиций в общественно-значимые проекты.
Общественно-значимым проектам дадим следующее определение: это проекты предпочтительного развития объектов, представляющих народнохозяйственное или региональное значение и вписывающихся в долгосрочные цели развития и задачи структурной политики. Данная экономическая сущность определена в российском законодательстве как «инвестиционные проекты социальной и народно-хозяйственной значимости»[128].
7.2.2 Механизмы инвестиционной политики
Далее мы приведем классификацию механизмов и инструментов ИПГ и краткий очерк их применения в России:
1) Поддержка приоритетных секторов/отраслей/регионов.
2) Федерально-целевые программы.
3) Бюджет развития (отдельный инвестиционный бюджет).
4) Поддержка общественно-значимых проектов, имеющих такой статус вне зависимости от принадлежности к сектору/отрасли/региона.
5) Система государственных гарантий частных инвестиций.
6) Создание благоприятного «инвестиционного климата».
При этом первые 3 механизма – это чисто бюджетное прямое финансирование (третий механизм был внедрен недолгое время и не успел раскрыть своего потенциала в России), четвертый механизм – может сочетать прямое долевое участие государства, так и полностью отказ государства от прямого финансирования и перенос своей роли на гарантирование инвестиций и улучшения инвестиционного климата, пятый и шестой механизмы, на первый взгляд, кажутся побочными, в то время как именно в них содержится наибольший потенциал для совершенствования ИПГ в России.
1) Поддержка приоритетных секторов/отраслей/регионов за счет бюджетных инвестиций
Данный механизм подразумевает прямое финансирование из федерального, регионального или местного бюджета определенного сектора/отрасли/региона/предприятия вне федерально-целевых программ за счет капитальных расходов бюджетов.
Капитальные расходы бюджетов - часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.
При этом, финансирование инвестиционных проектов из региональных и местных бюджетов всегда имело второстепенное значение как по масштабам, так и по статусу. Низкая эффективность многих проектов, инвестируемых полностью за счет федерального бюджета, обусловливается, на наш взгляд, низким контролем за движением инвестиционных ресурсов.
2) Федеральные целевые программы (ФЦП)
По данному механизму накоплен, в России, в основном, отрицательный опыт по принципу «как не надо делать». Целевые программы 1993-1997 гг. были сугубо отраслевыми и не затрагивали проблем смежных отраслей, из-за чего не смогли достичь поставленных целей. Другой причиной неэффективности ФЦП стала распыленность средств. Появление межотраслевых программ с предоставлением финансирования всем элементам технологической цепочки явилось закономерным этапом. Но и при этом не был учтены следующие факторы:
A. конечная продукция как результат такой программы должна была соответствовать мировому уровню или, по крайне мере, приносить доход в бюджет больше, чем импорт аналогичной продукции,
B. на эту продукцию должен был быть платежеспособный спрос,
C. отсутствовал тендерный механизм при утверждении программ,
D. критерии эффективности программ и требования к их проектам рассматривались самые общие,
E. имело место лоббирование неэффективных программ,
F. предприятия, включенные в ФЦП, имели дисбаланс между целевыми установками, декларируемым в программе, и собственными ресурсами, что приводило к нецелевому использованию предоставленных государственных ресурсов.
Задачами государства при поддержке ФЦП в дальнейшем является: долевое участие государства и частных инвесторов как в финансировании, так и в принятии на себя рисков.
3) Бюджет развития
В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Порядок и условия формирования бюджета развития определяются федеральным законом. Так, в 1998 году в законе об очередном бюджете страны[129] появился так называемый Бюджет развития, предусматривавший два из перечисленных нами выше механизма[130] ФИПГ в части поддержки инвесторов:
1. расходование непосредственно средств федерального бюджета на финансирование высокоэффективных инвестиционных проектов, отобранных на конкурсной основе на условиях возвратности, платности и срочности,
2. предоставление государственных гарантий.
Объемы средств, направляемых в Бюджет развития, определяются законом о федеральном бюджете на каждый финансовый год. Формирование Бюджета развития было предусмотрено за счет следующих источников:
– внутренних и внешних заимствований РФ на инвестиционные цели;
– части доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;
– доходов федерального бюджета от использования и приватизации объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования инвестиционных проектов за счет средств Бюджета развития;
– доходов федерального бюджета от ранее произведенных бюджетных инвестиционных ассигнований на условиях возвратности, платности и срочности;
– отчисления части поступлений в федеральный бюджет от размещения государственных ценных бумаг в доле, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
– 50 процентов средств сумм превышения фактически поступивших доходов от внешнеэкономической деятельности над доходами от указанной деятельности, установленными федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
– других источников, предусмотренных законодательством РФ.
Структура участников осуществления данных двух механизмов ИПГ предусматривалась следующей: Минфин России от имени РФ предоставляет государственные гарантии за счет средств Бюджета развития; Минэкономики России (в настоящее время – Минэкономразвития России) в лице специальной комиссии осуществляет отбор инвестиционных проектов.
Функционирование бюджета развития было приостановлено положениями федеральных законов о бюджетах РФ от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ на период 2003 года и от 23 декабря 2003 г. № 186-ФЗ на период 2004 года.
За недолгое время функционирования обозначились следующие недостатки:
– неформализованность механизма формирования средств Бюджета развития за счет предусмотренных законом источников и их аккумулирования на счетах Главного управления федерального казначейства;
– недостаточно определенные функции Российского банка развития как платежного агента Правительства РФ по осуществлению инвестиций (отсутствие договора взаимодействия).
4) Поддержка общественно-значимых проектов[131]
Именно в этом механизме сочетаются несколько «прогрессивных » метода: долевое участие государства и частного инвестора, использование рыночных инструментов (таких как, например, облигации) и широкое использование гарантий, причем перекрестных.
5) Система государственных гарантий частных инвестиций
Государственная гарантия – это выдача Правительством РФ и другими уполномоченными органами гарантий от имени государства в смысле возможности обращения взыскания при возврате инвестиций на имущество, выступающее в качестве обеспечения. С правовой точки зрения инструментарий гарантирования в российском законодательстве присутствует в гражданском законодательстве и достаточен для включения его в арсенал ИПГ. При этом большая сила государственной гарантии может трактоваться не за счет какой-то особой правовой формы такой гарантии, а исключительно по причине особого статуса государства (или органа, уполномоченного на выдачу такой гарантии). Форма предоставления государственной гарантии – поручительство Российской Федерации. Условия поручительства – формулируются в договоре поручительства, примерная форма которого утверждена постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 г. № 1470. Более поздними постановлениями также предусматривалась эта форма предоставления государственной гарантии. Так, согласно Постановлению Правительства № 1249, государственная гарантия является поручительством Правительства РФ за исполнение обязательств перед кредитными организациями. Статьей 5 Закона 181-ФЗ также предусмотрено «обязательство Правительства РФ возместить за счет средств Бюджета развития часть предоставленных им средств на финансирование инвестиционного проекта в случае невозврата инвестором-заемщиком основного долга в срок, установленного кредитным договором. Такое обязательство оформляется договором поручительства на предоставление государственной гарантии, заключаемым между Минфином РФ и кредитором».