– выпуск органами власти облигаций, обеспеченных доходами от реализации проекта;
– выпуск негосударственными эмитентами облигаций, гарантированных международными и иностранными финансовыми организациями.
Во всех перечисленных случаях государство должно обеспечивать абсолютную прозрачность не только в процедуре и обосновании выдачи государственных гарантий, но и в процессе реализации механизма предоставленных гарантий.
7.3.1. Обзор мировой практики функционирования институтов развития
В узком смысле под фондом развития понимается имущественный комплекс, имеющий, как правило, организационно-правовую форму фонда, используемый в целях имущественного обеспечения обязательств, возникающих в связи с долговым финансированием инвестиционных и иных коммерческих и некоммерческих проектов. В этом смысле термин «фонд развития» является синонимом термина «залоговый фонд», т.к. в большинстве случаев гарантирование обязательств осуществляется за счет имущества данного фонда, т.е. за счет оформления залога.
В широком смысле фонд развития – это любой институт, способствующий финансированию проектов. Способствование финансированию может осуществляться:
– через предоставление гарантий за счет имущества фонда,
– выпуск долговых ценных бумаг от своего имени.
При этом, финансовые ресурсы от размещения ценных бумаг направляются либо на финансирование местных органов власти, либо напрямую на финансирование инвестиционных проектов.
С точки зрения организационной формы фондом развития могут быть лица, имеющие форму фонда, а также любые другие имущественные комплексы, используемые одним из перечисленных выше способов в проектах финансирования инвестиционных проектов. Во многих странах мира и на международном уровне функции фондов развития выполняют банки, которые иногда так и называются – банки развития. В отдельных случаях организации, выполняющие функции фондов развития, могут иметь иное наименование.
«Фонды муниципального развития» (Municipal Development Funds, MDFs) существуют более, чем в 60 странах мира. Они представляют собой специализированных финансовых посредников, которые обеспечивают кредит местным органам власти и другим учреждениям, вкладывающим капитал в локальную инфраструктуру. В крупных федеративных государствах, таких как США, Бразилия и Индия, власти регионов часто учреждают собственные фонды развития. Основной целью MDFs является снижение транзакционных издержек, связанных с выходом небольших по финансовым возможностям муниципалитетов на рынок капитала. Особое развитие система MDFs получила в странах Европы, а также Латинской Америки и Африки. Всемирный банк (World Bank) и Азиатский банк развития (Asian Development Bank) также объявили о предстоящей внедрении практики использования института муниципальных фондов развития[135].
«Банки облигаций штатов» (State Bond Banks, SBB) являются другой разновидностью институтов, способствующих привлечению финансирования субнациональными заемщиками. Они созданы для тех же целей, что и MDFs. Банки облигаций штатов кредитуют муниципалитеты, относящиеся к юрисдикции штата, самостоятельный выход которых на рынок капитала сопряжен вследствие сравнительного небольшого объема эмиссии с высокими трансакционными издержками. Затем банки выпускают облигации, обеспечиваемые пулом выданных кредитов, размещаемые на финансовых рынках.
За счет объединения кредитов различных муниципалитетов в единый пул удается, во-первых, добиться повышения кредитного рейтинга за счет диверсификации риска, а во-вторых – снижения удельных транзакционных издержек, связанных с выводом на рынок ценных бумаг, страхования кредитного риска по ним. Кроме того, секъюритизация заимствований позволяет, сохраняя рычаги контроля за их целевым использованием заемных средств и их возвратностью, добиваться большей ликвидности бумаг фондов на вторичном рынке по сравнению с дебиторской задолженностью каждого из муниципалитетов.
Основными типами финансирования SBB являются выпуски облигаций, обеспечиваемых:
– пулом долгосрочных кредитов, идущих на финансирование крупных инвестиционных проектов;
– пулом краткосрочных кредитов, используемых для покрытия краткосрочных кассовых разрывов;
– пулом кредитов, используемых для кредитования покупки оборудования.
Модель SBB была использована также для реализации ряда федеральных программ социально-экономического развития. Схема секъюритизации проектных муниципальных заимствований на уровне регионов были реализована в США при создании Региональных фондов рефинансирования — State Revolving Funds (SRFs), организованных в соответствии с федеральными законами 1984 г. (Clean Water Act) и 1996 г. (Safe Drinking Water Act) для финансирования инфраструктурных проектов в сфере водоснабжения. Созданные фонды Clean Water State Revolving Funds (CWSRFs), и с 1996 г. — Drinking Water Revolving Funds (DWSRFs) были с самого начала подконтрольны федеральному Агентству охраны окружающей среды — Environmental Protection Agency’s (EPA)[136].
К 1998 г. различные SRFs обеспечили финансирование более 5000 муниципальных заемщиков в объеме более 24 млрд. долл. Начальный капитал фондов формируется на 80% из средств федерального бюджета и на 20% — из средств штатов. После выдачи фондом кредитов муниципалитетам, возникшая дебиторская задолженность секъюритизировалась путем выпуска облигаций, обеспеченных пулом выданных кредитов. Представители властей штата ежегодно разрабатывают и корректируют планы использования средств фондов, согласуемые и подконтрольные с EPA.
В 1995 г. Федеральное дорожное агентство (Federal highway legislation) инициировало процесс создания региональных инфраструктурных банков — State Infrastructure Banks (SIBs), финансирующих проекты в области развития транспорта, работающих по принципам, близким к SRF[137].
В настоящее время различные типы SBB были созданы в более чем трети всех штатов США. В частности, в исследовании проведенном в 1997 г. специалистами консалтинговой фирмы the Government Finance Group (GFG) John Petersen, Michelle Covan и Matthew Lewin были проанализирована деятельность SBB, действующих в 17 штатах[138].
Значимым преимуществом механизма SBB является ряд используемых возможностей по дополнительному снижению кредитного риска для конечного инвестора. Наряду с диверсификацией рисков в следствии объединения кредитов различных муниципальных заемщиков в единый пул, к таким механизмам относится предоставления различных дополнительных гарантий заемщикам со стороны правительства штата.
К таким гарантиям относятся, прежде всего, моральные обязательства штата (юридически не закрепленные гарантии возмещения убытков инвесторов в случае дефолта муниципалитетов). Обычно они оформляются через создание специального гарантийного фонда, равного расходам на обслуживание долга SBB на текущий год. Предполагается, что в случае задействования средств гарантийного фонда в течении года, его средства будут возмещены из бюджета штата.
Использования механизмов «морального обязательства» позволяют избежать ограничений, накладываемых на суммарные обязательства штата. При этом рейтинговые агентства Standard&Poor’s и Fitch IBCA обычно рассматривают гарантии, ценные бумаги, обеспечиваемые моральным обязательством, как имеющие кредитный рейтинг на ступень меньше, чем в случае предоставления гарантий того же юридического лица в полном объеме. Рейтинговое агентство Moody’s вообще не учитывает моральное обязательство в качестве гарантии.
Еще одной формой поддержки может являться предоставляемая возможность «перехвата» владельцами облигаций SBB финансовой помощи, предоставляемой штатом муниципалитету. Именно «моральное обязательство» и «перехват» финансовой помощи являются наиболее распространенными в США видами повышения кредитного рейтинга облигаций SBB со стороны штатов. Первое используют SBB 11 штатов, а второе - SBB 10 штатов, соответственно, из 17 штатов, в которых действуют SBB. Прямые гарантии штатов были использованы правительствами лишь трех штатов.
Фонды развития активно используются во многих странах мира.
В Швеции эмитентами долговых ценных бумаг являются лишь 6 крупнейших городов и местные власти в районе Стокгольма. Более мелкие муниципалитеты имеют косвенный доступ на рынок облигаций через межмуниципальную финансовую корпорацию – Kommuninvest i Sverige AB, которая в настоящее время представляет 2 округа и более чем 70 муниципалитетов, где проживает около 25% населения страны[139].
В Дании муниципальные ценные бумаги эмитируются не напрямую местными органами власти, а при участии ассоциации Kommune Kredit – специализированного ипотечного института, предоставляющего займы местным органам власти и компаниям, имеющим муниципальные гарантии. Членами этой ассоциации являются местные органы власти, солидарно и в отдельности отвечающие по совокупным долговым обязательствам[140].
В Великобритании у местных органов власти есть возможность привлекать средства по минимальным ставкам на очень длительные периоды напрямую от центрального правительства через специально для этого созданное Управление общественных займов (Public Works Loan Board, PWLB)[141].
В Японии основная часть заемного финансирования местных властей проходит через Программу бюджетных инвестиций и заимствований (Fiscal Investment and Loan Programs - FILP), которая также является формой финансового посредничества органов власти, направляющего прибыль правительственных структур (почтовых сберегательных учреждений и взносов социального страхования) на финансирование инвестиционных проектов местных властей. Через эту форму в Японии осуществляется около 60% субнациональных заимствований. Кроме того, для финансирования предприятий общественного сектора, действующих на субнациональном уровне, была создана специальная федеральная корпорация (Japan Finance Corporation for Municipal Enterprises Fund, JFM), на которую приходится 12% заимствований субнациональных органов власти. Таким образом, на рыночные заимствования, производимые субнациональными органами власти на свободном рынке, приводится лишь 18% суммарных заимствований[142].