Критерий 1: «Самостоятельность выбора объектов кредитования».
Несмотря на общий тезис, что банки развития должны являться инструментом реализации экономической политики государства, в мировой практике в разных странах реализованы разные концепции по критерию степени самостоятельности национальных банков развития.
На одном полюсе – концепция, в которой банки развития предназначены для привлечения финансовых средств для выполнения программ, направленных на развитие определенных сфер народного хозяйства, и при этом программы разрабатываются и утверждаются правительством. Этой концепции – назовем ее «Правительственная» - присуще законодательное выделение банков развития в специализированный институт, регулируемый отдельным законом, и устранение конкуренции между банками развития и коммерческими банками.
Противоположной является концепция – назовем ее «Самостоятельная», в которой банки развития самостоятельно принимают решения об объектах финансирования, основываясь не на максимизации прибыли, а на оценке заемщика и оценке финансируемого инвестиционного проекта.
При этом общим в обеих концепциях банковская система страны строится по такому принципу, что банки развития дополняют деятельность банковской системы, поскольку задачи и функции банков развития несовместимы с задачей получения максимальной прибыли владельцами банка.
По первой концепции работал Японский банк развития (Japan Development Bank) трансформированный в Банк развития Японии (Development bank of Japan). В настоящее время он кредитует проекты и отрасли, признанные приоритетными правительством Японии. По поручению Федерального правительства также работают немецкие банки развития: Кредитный банк восстановления (KfW) и Немецкий банк выравнивания (DtA).
Приверженцами второй концепции являются итальянские банки развития.
Критерий 2: «Тип доступа к кредитным ресурсам».
По критерию доступа к кредитным ресурсам также можно выделить три базовых типа среди национальных банков развития. Первый тип – эксклюзивный прямой доступ к ресурсам за счет наличия законодательно закрепленного права доступа к дешевым кредитным ресурсам. Японский банк развития и Японский экпортно-импортный банк, например, имеют доступ к средствам населения, причем путем законодательного установления верхнего уровня ставок по депозитам населения. Т.е. такие кредитные ресурсы являются к тому же и дешевыми. Первый тип ориентирован на сбережения и подразумевает развитый рынок перелива капитала. Обратной ситуацией является запрет банкам развития открывать депозитные и сберегательные счета.
Второй тип – опосредованный доступ к ресурсам через централизованную государственную структуру. Так в Индии и Китае банки развития рефинансируются за счет центрального звена: Народного банка Китая в Китае, рефинансирующего 3 банка развития, и Резервного банка Индии, рефинансирующего 9 национальных банков развития. Данный тип может существовать и показывать достаточно высокие темпы роста инвестиций в основной капитал в условиях неразвитости инфраструктуры финансового рынка и слабого уровня сбережений.
Третий тип – превалирующую часть источников финансирования составляют взносы акционеров в уставной капитал. Если учесть, что акционер – это почти всегда государство, то получается, что источником кредитных ресурсов являются бюджетные средства.
Критерий 3: «Участие государства в капитале банка».
По критерию степени участия государства в капитале банка существуют государственные банки, частные и со смешанной структурой капитала. Преобладают государственные, а в восточных странах (Япония, Малайзия, Филиппины, Индонезия) - господствуют. В одних странах банки развития берутся за заведомо непривлекательные проекты, для которых отсутствуют другие источники финансирования, в других - банки развития вовлечены в конкуренцию с другими банками. В некоторых странах первое направление закреплено законодательно, например, в Японии законом 1999 года Банк развития Японии[145] (Development Bank of Japan) может финансировать специально отобранные проекты.
Критерий 4 «Место в иерархии банков в стране».
Банк развития может быть центральным – работать с заемщиками в рамках страны (даже если сфера кредитования ограничена отдельной отраслью, например, сельским хозяйством) и локальным – ограничивать свою деятельность рамками региона (области, земли, штата). Примерами последних могут быть инвестиционные банки земель в Германии, при этом некоторые из них могут быть структурными единицами универсальных банков.
Критерий 5 «Многофункциональность».
По этому критерию можно выделить банки, узко специализирующиеся на оценке проектов и выдаче кредитных ресурсов, и банки, осуществляющие широкий спектр видов деятельности на финансовом рынке. Так, например, Банк развития Японии согласно закону о его организации осуществляет: предоставление средств фондам развития; подписка на облигации, принадлежащие фондам развития; предоставление средств на погашение кредитов; подписка на облигации, выпускаемые с целью формирования фондов погашения кредитов; принятие обязательств по займам, связанным с погашением кредитов фондов развития; предоставление гарантий по задолженностям фондов развития; выделение средств под проекты, предусмотренные правительством; выпуск собственных облигаций, гарантированным правительством Японии.
7.3.2. Классификация инструментов, используемых институтами развития
Основной круг инструментов, используемых институтами развития, включает:
– ипотечные ценные бумаги, гарантированные государством (за счет средств федерального бюджета и бюджетов других уровней);
– корпоративные облигации, гарантии по которым предоставляются фондами развития;
– облигации государственных корпораций, являющихся по своей природе фондами развития;
– долговые дорожные обязательства (выпускаемые на федеральном и особенно субфедеральном уровнях), обеспеченные доходами от эксплуатации построенных автодорог и частично средствами Федерального дорожного фонда;
– проектные облигации, гарантированные международными финансовыми институтами;
– облигации местных органов власти, обеспеченные будущими потоками платежей.
Какие из инструментов наиболее применимы в той или иной государственной политике по финансированию инвестиций?
При рассмотрении структуры общественного долга США, отчетливо заметно стремительное повышение доли ценных бумаг, выпущенных федеральными агентствами, особенно сильное после 1995 года – смотри Таблицу 1. Федеральные агентства играют сегодня заметную роль в финансировании общественных потребностей, и эксперты сходятся на том, что эта доля будет продолжать расти. Даже при увеличении казначейских заимствований, вызванном кризисом экономики США 2000 – 2003 гг., темп роста емкости сектора ценных бумаг федеральных агентств не снижается. С точки зрения макроэкономики это означает постепенный отход Правительства США от прямого финансирования общественно-значимых проектов, компенсируемый финансированием за счет частных капиталов, заимствование которого прямо или косвенно гарантируется государством. При этом наблюдаемое в экономике США снижение доли государственных инвестиций в совокупном объеме национальных инвестиций не должно вводить в заблуждение, создавая впечатление сокращения государственной поддержки общественно-значимых проектов. Суммарный объем финансовых ресурсов, направляемых на финансирование общественно-значимых проектов, растет за счет опережающего роста займов, осуществляемых федеральными агентствами и гарантируемых в той или иной форме Правительством. Тем самым государство оставляет за собой определение основных направлений инвестиций в рамках народного хозяйства. Но сами инвестиции формируются в большей мере уже за счет частных источников, и конкретные проекты в рамках выбранных государством направлений также выбираются в значительной мере частным капиталом.
Если до начала 1980-х годов федеральные агентства были в значительной мере непосредственным источником финансовых ресурсов для финансирования общественно-значимых проектов[146], то сегодня они начинают выполнять роль промежуточного механизма, мультиплицирующего государственную поддержку за счет использования исключительно частных капиталов, направляемых на финансирования некоторых общественно-значимых проектов, включая финансирование строительства жилья.
7.3.3. Российский опыт институтов развития
В России неоднократно предпринимались попытки создания различного рода фондов развития. В ряде случаев такие проекты были ориентированы в том числе на обеспечение финансирования общественно-значимых проектов за счет выпуска ценных бумаг (путем предоставления гарантий, либо путем прямого кредитования). В качестве таких проектов следует особо выделить:
– проект создания фонда развития предприятий отраслей оборонной промышленности, реализуемый в 1993 – 1994 гг.;
– проект создания Московского фонда развития;
– создание Негосударственного фонда развития дорожной отрасли (НФРДО).
Проект создания фонда развития предприятий отраслей оборонной промышленности был инициирован Министерством оборонной промышленности, но не был доведен до конца в результате прекращения финансирования. Впоследствии и само Министерство оборонной промышленности было ликвидировано.
Проект создания Московского фонда развития был разработан в 1999 – 2000 гг. в рамках Концепции создания единой системы взаимных гарантий московских эмитентов по долговым государственным и корпоративным ценным бумагам. Он предполагал создание фонда развития, по сути дела залогового фонда, имущество которого служило бы обеспечением облигационных займов города Москвы и московских предприятий. При разработке этого проекта были учтены в том числе и наработки, сделанные в процессе разработки проекта создания фонда развития предприятий отраслей оборонной промышленности.