В основном анализ регулирования микрофинансирования сосредоточен на пруденциальных и непруденциальных положениях.
Существует широкий спектр непруденциальных (регламентирующих «ведение бизнеса») положений, актуальных для сектора микрофинансирования. Он включают в себя следующие аспекты1:
1. Содействие формированию и деятельности учреждений микрокредита, что связано с получением разрешения на выдачу кредита. Положения, оформляющие разрешение на предоставление кредита, должны быть относительно несложными и «прозрачными». В данном случае необходим открытый процесс регистрации и выдачи разрешений. Объём документов и информации для регистрации и выдачи разрешения должны быть связаны с конкретными целями регулирования.
2. Защита интересов потребителей. Для сектора микрофинансирования особенно актуальны два непруденциальных положения о защите интересов потребителя: защита заёмщиков от практики кредитования и возвращения средств, связанной со злоупотреблениями, а также «честное кредитование» (предоставление заёмщикам точной, сопоставимой и открытой информации о стоимости заёмных средств).
Нередко возникает потребность защитить получателей микрокредита от практики кредитования, при которой средства выделяются без учёта возможности их возврата заёмщиком (возрастает задолженность и невозврат ссудных средств другим кредиторам). В ряде стран правительства используют регулятивные положения. В большинстве случаев банки должны сообщать об эффективных процентных ставках, используя единообразную формулу, установленную государством. Обязательные требования о представлении эффективных процентных ставок может заставить микрокредиторов сосредоточиться на тех аспектах, которые необходимы для повышения эффективности, благодаря чему процентные ставки станут ниже.
3. Предупреждение мошенничества и финансовых преступлений. В связи с регулирующими положениями выделяют два аспекта мошенничества и финансовых преступлений: мошенничество с ценными бумагами и «тёмные» инвестиционные схемы (финансовые пирамиды), а также отмывание денег. Для решения этих проблем к МФО следует применять общие положения законодательного характера.
4. Создание служб кредитной информации. Службы, предоставляющие кредитную информацию (например, кредитные бюро) оказывают важные услуги, как финансовым учреждениям, так и их клиентам. Собирая информацию о положении клиентов и истории их общения с различными источниками кредита, такие базы данных позволяют кредиторам снизить риск невозврата денежных средств. Для доноров, желающих расширить доступ к финансовым услугам, для лиц с низким и средним доходом, создание частных или государственных систем кредитной информации может стать весьма перспективной областью деятельности. В качестве условий можно выделить – национальную систему идентификации клиентов, достаточно развитый рынок МФО, правовую структур, создающую стимулы для участия и защиты справедливости и конфиденциальности.
5. Реализация определенных подходов в отношении процентных ставок. Для достижения безубыточности кредиторы вынуждены устанавливать определенную цену кредита, которая покрывала бы три вида затрат: стоимость капитала для самих кредиторов, убытки по займам и административные издержки. Для микрокредитов административные издержки в сравнении с суммой кредита всегда выше, чем для обычных банковских ссуд. МФО не могут выдавать мелкие кредиты, если они не берут за них существенно более высокие проценты по сравнению с обычными ставками.
Если государство начинает контролировать процентные ставки по микрокредитам (реальные политические условия обычно не позволяют установить ограничение на достаточно высоком уровне), то устойчивость сектора микрокредита снижается. В тех странах, где вводятся ограничения на максимальное значение процентной ставки, практически всегда для бедных они приносят больше вреда из-за сокращения объёма услуг, чем пользы от снижения процентной ставки.
Таким образом, прежде чем приступать к формированию благоприятных условий для развития сектора микрофинансирования, правительствам и донорам необходимо учитывать риск, связанный с ограничением максимального значения процентной ставки.
6. Ограничения в отношении собственности, управления и поступления капитала из-за рубежа. Во многих юридических системах препятствия для некоторых форм МФО связаны с вопросами гражданства, валюты и положениями, регламентирующими порядок осуществления иностранных инвестиций. В силу этого во многих странах коммерческие инвесторы могут не появиться в секторе микрофинансирования ещё несколько лет. Поскольку альтернативные источники инвестиций (особенно в акционерный капитал) обычно находятся за рубежом, ограничения на иностранные инвестиции могут создают проблемы при формировании рыночной системы хозяйствования.
7. Налогообложение и бухгалтерский учёт в секторе микрофинансирования. В основе налогообложения финансовых операций лежит принцип создания равных условий для учреждений различных типов. В основе предоставления благоприятного режима налогообложения операций должен лежать тип деятельности или операции, независимо от природы учреждения и наличия лицензии. В противном случае нарушается принцип равенства при осуществлении микрокредитования.
8. Возможные механизмы для юридических преобразований. В связи с юридическими преобразованиями (из одного типа учреждений в другой) в области микрофинансирования возникает целый ряд комплексных вопросов регулирования непруденциального характера (сохранение или получение налоговых льгот, ограничения прав НПО на перевод кредитов частной компании, а также прав НПО на владение акциями коммерческой компании).
Существующие нормативные акты не регламентируют преобразования в секторе микрофинансирования и прежде никогда не применялись. Приведение их положений в соответствие с имеющейся практикой и выработка чёткого порядка преобразований в области микрофинансирования могут стать важным шагом, создающим благоприятные условия для данного сектора.
Общепризнанные цели пруденциальных регулирующих положений включают в себя: защиту финансовой системы страны и защиту вкладчиков, которые не могут самостоятельно анализировать финансовую надёжность учреждений. Если пруденциальные регулирующие положения уделяют достижению этих целей недостаточно внимания, то дефицитные ресурсы, выделяемые на проведение надзора, не принесут должных результатов, а лицензированные учреждения столкнуться с достаточно высокими издержками по соблюдению соответствующих положений.
Сегодня во многих странах говорят о создании новых инструментов регулирования для микрофинансирования. Формирование нового нормативно-правового режима для сектора микрофинансирования требует глубокого анализа, консультаций и переговоров. Если не существуют определенные учреждения, отвечающие требованиям в сфере микрофинансирования, то издержки по осуществлению данного процесса могут превысить выгоды от него. В данном контексте важнейшим элементом при разработке реформы нормативно-правой базы являются фактические финансовые показатели работы существующих МФО.
В случае, когда защищают вклады населения, решаются обе задачи пруденциального регулирования (предупреждения риска и защиты вкладчиков). Таким образом, данная форма финансового посредничества обычно требует пруденциальных положений. Кроме этого могут использоваться и другие источники финансирования1:
1. Гранты, предоставленные донорами. Традиционно донорские организации (включая национальные и международные организации развития) оказывали поддержку МФО в виде грантов (безвозмездных ссуд). Когда МФО финансируются исключительно за счёт грантов, пруденциальные положения не применяются.
2. Наличное обеспечение и аналогичные обязательные депозиты. Многие МФО требуют, чтобы заёмщики до предоставления займа или во время его действия вносили денежные депозиты, которые должны продемонстрировать их способность погашать кредит и служить гарантией его возврата. Данные депозиты можно рассматривать в качестве денежного обеспечения.
3. Заимствования из некоммерческих источников, включая доноров и спонсоров. Всё чаще донорские организации оказывают поддержку МФО в виде кредитов, а не грантов. Хотя МФО распоряжаются кредитными средствами, их потеря не приведёт к существенному системному риску, и кредиторы при желании вполне способны защитить свои интересы.
4. Коммерческие кредиты. Некоторые МФО получают коммерческие кредиты из иностранных инвестиционных фондов и отечественных коммерческих банков. В данном случае средствами кредита распоряжаются МФО и пруденциальные положения не используются. Если кредитором является иностранный инвестиционный фонд, то потеря его средств не связана с риском, и кредитор должен быть в состоянии защитить свои интересы. Если в качестве кредитора выступает отечественный коммерческий банк, имеющий лицензию, то соответствующие пруденциальные положения должны быть применены к нему самому. Факт получения МФО заёмных средств от такого банка не должен служить аргументом в пользу применения к нему пруденциальных положений в большей степени, чем к любому другому заёмщику такого банка.
5. Депозиты предприятий и заменители депозитов. В ряде стран МФО могут осуществлять самофинансирование, выпуская коммерческие ценные бумаги, облигации или аналогичные инструменты на отечественном фондовом рынке. Данный аспект справедлив и в отношении прямой эмиссии депозитных сертификатов. Перечисленные инструменты приобретаются крупными, опытными инвесторами. Процесс регулирования деятельности с данными инструментами демонстрирует два подхода: использование общих законодательных положений, регламентирующих работу с ценными бумагами, или пруденциальных регулирующих положений.