Управление государственными пенсионными средствами (стр. 10 из 11)

Примечание: При расчетах гипотетический аннуитет скорректирован с учетом инфляции, стаж отчислений составляет 37 лет, период дожития для лиц, достигших 60 лет, соответствует текущим показателям для Шри-Ланки.

3.8 Пенсионные резервы и сбережения в государственном управлении

Связь между государственными пенсионными системами и национальными сбережениями непроста, и этому предмету посвящены многие исследования. Один из вопросов имеет непосредственное отношение к государственному управлению пенсионными активами, а именно: как наличие профицита в пенсионной системе влияет на бюджетно-налоговую политику? Так, некоторые данные свидетельствуют о том, что положения об обязательном приобретении государственных облигаций могут привести к росту государственного потребления. Cogan (1998) приводит эконометрические данные, говорящие о наличии подобного эффекта в США, а Von Furstenberg (1979) делает вывод, что масштаб расходов на уровне провинций увеличился вследствие субсидированного кредита, предоставляемого Канадским пенсионным планом.

К сожалению, объем данных невелик, однако предположение, что «аппетит» государства в отношении расходов растет при наличии легкого доступа к ресурсам, представляется вполне обоснованным. (Вероятность такого эффекта выше при использовании методов учета бюджета, согласно которым государственные облигации в портфеле государственных пенсионных фондов рассматриваются как выкуп государственного долга; это, в частности, предусмотрено в рамках статистики государственных финансов МВФ.) Если такой эффект существует, это способно серьезно подорвать основания для использования подхода, предусматривающего предварительное финансовое наполнение системы. В крайних случаях, когда заимствование возрастает в той же степени, что и профицит, «накопительная» схема будет иметь такой же межвременной экономический результат, что и распределительная схема в чистом виде. Сходный результат мог бы быть получен при сохранении финансирования пенсий из текущих поступлений, если показывать обязательства как часть бюджетных счетов[38].

Насколько велика вероятность того, что расходы государства на не-пенсионные цели возрастут (или не-пенсионные налоги сократятся) таким образом, чтобы полностью абсорбировать пенсионный профицит? Ответ в некоторой степени зависит от того, какие показатели рассматриваются, когда речь идет о «бюджетном дефиците». В большинстве стран это понятие охватывает центральный бюджет и пенсионные расходы и поступления.[39] Эти обобщенные «статьи» дефицита могут не в точности отражать межвременную бюджетную ситуацию, но тем не менее нередко становятся ключевым аспектом при ежегодных обсуждениях бюджета.

На этот важный вопрос обращали внимание многие известные экономисты при анализе профицита, появившегося конце 1980-х годов в Программе социального обеспечения США.[40] Вопрос заключался в том, следует ли рассматривать этот профицит как дополнение национальных сбережений, - а именно этой посылкой руководствовалась комиссия, поднявшая ставки взносов в начале 1980-х годов с тем, чтобы сформировать профицит. Один из аналитиков, Джеймс Бэкэнэн (James Buchanan), следующим образом описал сценарий, в рамках которого используются целевые значения совокупного дефицита при наличии профицита в пенсионной системе:

«…допустим, что имеется дефицит совокупного бюджета…но в среднесрочной перспективе законодательно ставится задача сократить, а затем и устранить дефицит совокупного бюджета…В этом случае профицит на счету социального обеспечения позволяет достичь цели сокращения дефицита, но при этом допускается увеличение дефицита в областях, не относящихся к социальному обеспечению. В значительной степени сходные результаты имеют место при программе сокращения дефицита, использующей сбалансированность или отсутствие сбалансированности совокупного бюджета в качестве критерия оценки достижения цели политики. Последний пример: допустим, принимается решение удержать соотношение между измеряемым дефицитом совокупного бюджета и валовым национальным продуктом на постоянном уровне. Соблюдение этого норматива позволяет дефициту в областях, не относящихся к социальному обеспечению, возрасти в период накопления средств в трастовом фонде.»[41]

Последствия очевидны: Если дополнительные расходы, вызванные доступностью «профицитных» средств, принимают форму государственного потребления, «роста темпов накопления частного капитала в экономике не произойдет. Прямое либо косвенное формирование средств для финансирования будущих пенсионных обязательств обеспечено не будет.»[42] Иными словами, до тех пор пока основное внимание уделяется целевым показателям в рамках стандартного определения дефицита бюджета, использование указанного механизма предварительного накопления средств не приведет к снижению финансовой нагрузки в отношении для разных поколений.

4. Заключение

В первой части данной работы были рассмотрены некоторые из имеющихся данных об инвестиционных подходах государственных пенсионных фондов и о результатах сравнения доходов этих фондов с соответствующими эталонными показателями. Общий вывод состоит в том, что государственные пенсионные фонды работают в условиях определенных ограничений и обязательных требований, что приводит к низкой отдаче. Необходимость решать задачи в областях, отличных от пенсионного обеспечения, приводит к инвестированию пенсионных средств в интересах социальных и экономических программ, а также к вынужденному предоставлению кредитов правительству на цели финансирования государственного дефицита. При таких инвестициях доходность нередко ниже ставок по банковским депозитам, и почти всегда ниже темпов роста подушевого дохода. В отличие от этого, в частных пенсионных фондах доходность, как правило, превышает темпы роста подушевого дохода. Самые худшие показатели доходности отмечаются в государственных пенсионных фондах в странах с низким качеством государственного управления.

Низкая доходность, характерная для многих государственных пенсионных схем в последние десятилетия, имеет отрицательные последствия для финансов пенсионной системы, а также для экономики в целом. Участники пенсионной системы оказываются в неблагоприятном положении, так как в условиях частично накопительных схем возникнет необходимость повысить ставку взносов либо сократить размер выплат. Члены провидентных фондов получают менее высокий доход (или предписанную доходность), что означает прямое сокращение сумм на их пенсионных счетах и невозможность поддержания потребления на до-пенсионном уровне.

В то же время наличие пенсионных резервов может привести к более высокому государственному дефициту в не-пенсионных отраслях, если целевые значения дефицита устанавливаются исходя из консолидированного бюджета. Кроме того, отвлечение значительного пула долгосрочных сбережений на проекты, дающие низкую отдачу, или на увеличение государственного потребления, создает серьезную проблему упущенной прибыли для экономики в целом. Рынки частного капитала лишаются ликвидных средств, хорошие проекты не получают финансирования. Чем крупнее этот пул по отношению к рынкам капитала, тем больше упущенные выгоды.

Существует большой объем данных, говорящих о том, что государственного управления пенсионными фондами следует избегать. Однако нельзя игнорировать некоторые оговорки, и ряд вопросов очевидно требует дальнейшего изучения. Необходимо также отметить, что Часть I посвящена прошлому опыту. Следовательно, в нашем анализе не учтены последние шаги в отношении политики пенсионного обеспечения в ряде стран, которые, возможно, позволят устранить некоторые из сложившихся ранее проблем, связанных с государственным управлением пенсионными фондами. Столкнувшись с проблемами старения населения и пенсионных схем, некоторые из государственных пенсионных фондов начинают инвестировать более значительную часть портфеля на рынках частного капитала. Вероятно, эта тенденция сохранится, и потребуется решать новые задачи в области пенсионной политики. В частности, как только государственные пенсионные фонды приобретают акции частных компаний, может возникнуть конфликт между ролью государства как регулирующего органа и его ролью в корпоративном управлении. В Части II данного исследования рассматриваются текущие предложения в отношении реформ в ряде стран ОЭСР, а также возможные пути совершенствования государственного управления пенсионными средствами.

Приложение 1. Суммарные таблицы по данным, использованным в схемах 4-8.

Реальная годовая доходность на основе сложных процентов, полученная пенсионными фондами, стандартное отклонение и коэффициент Шарпи

(страны расположены в порядке убывания среднего значения доходности)

Библиография

Abel, A.B., Mankiw, N.G., Summers, L.H., and Zeckhauser, R.J. (1989). “Assessing dynamic efficiency: theory and evidence”, Review of Economic Studies, vol. 56, pp. 1-20.

Asher, Mukul (1997), “Investment Policies and Performance of Provident Funds in Southeast Asia”, unpublished paper prepared for the Economic Development Institute of the World Bank workshop in China, January, 1998.