С другой стороны, даже в централизованной структуре государство может предусмотреть механизмы для ограничения политического влияния на инвестиционные решения. Так, исходя из желательного уровня риска и отдачи может быть создан объективный эталон, и для управления активами на договорной основе могут привлекаться частные финансовые учреждения. Кроме того, на полугосударственное пенсионное ведомство могут распространяться те же стандарты, что и в отношении частных пенсионных управляющих.
Большинство многоуровневых пенсионных схем, включая схемы в странах Латинской Америки и Восточной Европы, находятся в частном управлении и предусматривают значительную степень регулирования. Здесь также наблюдаются серьезные различия в этой степени: на Рисунке 1 Чили и Аргентина расположились бы где-то между Уругваем и Австралией (положение «4 часа»), так как степень регулирования в них ниже, чем в первой, и выше, чем во второй. Большинство стран, указанных в первых двух столбцах Таблицы 1, расположены ближе к левой части окружности. Но такое положение может меняться: так, в последнее время в Сингапуре и Фиджи некоторым членам разрешили выбирать частных управляющих и определять инвестиционную стратегию в отношении принадлежащей им доли средств в Центральном провидентном фонде 9.
Пример Боливии представляет еще одну проблему с точки зрения классификации стран. Здесь правительство разделило пенсионный рынок на две региональные монополии и продало права на управление частным консорциумам с аукциона. В конечном итоге срок действия исключительной концессии истечет; на рынке позволят появиться новым компаниям, а работникам разрешат переходить из одной компании в другую. Это - пример внедрения элементов частного управления при сохранении непосредственного контроля за степенью конкуренции. Аналогичного результата можно было бы достичь благодаря жесткому регулированию условий появления новых конкурентов (напр., требования минимального размера капитала, минимального членства, и т.п.).
Приведенные примеры говорят о том, что все страны расположены на каком-то из отрезков континуума государственного участия в управлении пенсионными резервами. Регулирование может влиять на инвестиции в той же степени, что и непосредственный контроль. Или, иными словами, децентрализованное управление не обеспечивает большей свободы инвестиционных решений. Впрочем, на практике нормативные ограничения редко доходят до такой степени, что полностью уничтожают свободу выбора частных управляющих, в то время как большинство государственных пенсионных монополий не сдерживают своих действий в интересах сокращения политического вмешательства. Далее в Части I речь пойдет о том опыте, который имеется на настоящий момент в отношении схем УВ и провидентных фондов, представленных в первых двух столбцах Таблицы 1.
3. Международный опыт государственного управления пенсионными средствами
В этом разделе мы анализируем опыт полугосударственных учреждений, которые в разных странах занимаются управлением пенсионными средствами. После краткого рассмотрения механизмов управления этими фондами, мы переходим к вопросам инвестиционной политики и существующим портфелям. Затем представлены выводы по итогам полученной нами информации.
3.1 Структура управления
Провидентные фонды и органы социального страхования обычно имеют советы, которыми определяется инвестиционная политика. Эти советы, как правило, являются «трехсторонними», - они включают в себя представителей профсоюзов, работодателей и государства. Иногда в них представлены также и пенсионеры. Из 25 стран, по которым имелась информация, трехсторонние советы отсутствовали лишь в трех10. Председатели, как правило, назначаются правительством и представляют Министерство финансов или профильное министерство, отвечающее за политику в области пенсионного обеспечения. Ведущая роль нередко принадлежит Казначейству или Центральному банку. Хорошим примером является модель, используемая в Швеции, которая отражена во Врезке 1.
Совет устанавливает общую инвестиционную политику (с учетом ограничений, указанных в следующем разделе); более подробные решения, мониторинг и анализ инвестиций фонда, торговые операции, оценку и т.п. выполняет комитет по инвестициям11. Большинство схем выполняет все функции собственными силами. Мы обнаружили лишь четыре страны, где привлекаются внешние управляющие активами, и в этих случаях доля портфеля, находящегося в их управлении, была минимальной. В некоторых частично накопительных схемах с УВ оценку средств осуществляет отдел актуарных расчетов; в ряде стран используются услуги независимых актуариев.
Структура советов отражает внутренние политические условия в странах. Например, в Корее в процессе реформирования Национальной системы пенсионного обеспечения (НСПО) в 1998 году был изменен состав Комитета по деятельности Национального пенсионного фонда (КДНПФ). Министр здравоохранения сменил на посту председателя Комитета министра финансов, число членов было увеличено с 11 до 20. В состав Комитета входят заместители министров финансов, сельского хозяйства, промышленности и труда, президент Национальной пенсионной корпорации (которая обеспечивает деятельность НСПО), по три представителя от работодателей и работников, шесть представителей от фермеров, рыбаков и предпринимателей (самозанятых), а также два специалиста по вопросам пенсионного обеспечения.
Эти изменения отражают два недавних события. Во-первых, «смена власти» министерств произошла вследствие общего ослабления позиций министерства финансов в связи с кризисом в Восточной Азии. Введение в состав новых членов, представляющих застрахованное население и работодателей, связано с расширением охвата в 1999 г. и его распространением на новые группы, такие, как самозанятые.
Врезка 1. Фонды АР в Швеции
В Швеции в государственном управлении находятся шесть пенсионных фондов. Три из них заметно опережают прочих и являются самыми крупными; для них характерны следующие черты:
Совет включает в себя девять членов: в 1-ом, 2-ом и 3-м фондах в них представлены члены местных органов власти и муниципалитетов, профсоюзов, организаций работодателей, потребителей, частные лица из числа самозанятых; также имеются представители, назначенные правительством. Правительство назначает председателя совета фонда. При голосовании используется принцип простого большинства. Если по какому-то вопросу голоса разделились поровну, решающий голос принадлежит председателю. (Мнения большинства обязательно должно приниматься во внимание). Заработная плата членам совета назначается государством. Совет фонда имеет право нанимать необходимых сотрудников и определять размеры оплаты их труда. Административные издержки покрываются из средств самих фондов. Совет фонда обязан ежегодно отчитываться перед правительством. Ниже представлена структура портфелей этих трех фондов по состоянию на конец 1997 года:
Структура фондов 1-3 на 31 декабря 1997 г.
| В процентах от общего | |
| Государственные облигации | 42 |
| Жилищные облигации | 40 |
| Прочие облигации | 7 |
| Прочие доходные инструменты | 6 |
| Иностранные облигации | 1 |
| Недвижимость | 4 |
Фонды 4-6 значительно меньше фондов 1-3; в их отношении действуют правила, регламентирующие размер активов, которые они могут аккумулировать. В советах фондов 4 и 5 - по 14 членов, которые представляют организации работодателей, профсоюзы, муниципалитеты и организации потребителей. В совете фонда 6 имеется 5 членов; все они назначаются государством. Эти фонды инвестируют средства в отечественные и иностранные акции, причем доля последних не может превышать 10 процентов от общей суммы активов.
*По материалам Sunden (1999).
Не всегда ясно, каким образом состав Совета влияет на инвестиционную политику. В Корее Министерству финансов в последнее десятилетие удавалось использовать средства положительного сальдо в НСПО для финансирования проектов и общественных работ. После проведения «реформ» министерство здравоохранения и новые представители работников могут направить эти средства на иные нужды.
Иногда состав Совета и положения о его работе не имеют значения. Например, в Малайзии в период восточно-азиатского финансового кризиса правительство Махатгир использовало для поддержки некоторых государственных проектов средства Провидентного фонда работников, несмотря на возражения со стороны Попечительского совета12. Другой пример содержится в работе Munnell and Ernsberger (1989); они отмечают, что Министр финансов США, учитывая ограничение на количество выпущенных облигаций, в 1985 году отдал распоряжение преобразовать «…долгосрочные облигации на сумму в 28 млрд. долларов, находившиеся в трастовых фондах, в денежные средства, не дающие процентов, без уведомления об этом двух членов попечительского совета, представляющих общественность». Впрочем, чаще государственный контроль обеспечивается путем политических назначений и непосредственного представительства в Совете членов исполнительной власти.
3.2 Ограничения и обязательные требования
Нередко такие государственные структуры действуют в рамках ограничений, вводимых законами и/или принципами инвестирования. Свобода их действий скована требованиями относительно выбора инвестиций, а также положениями об обязательном инвестировании в конкретные проекты. Так, в Корее в конце 1980-х годов был принят закон, согласно которому две трети средств Национального пенсионного фонда автоматически направлялись в Министерство финансов (МФ) в виде особых кредитов. В других странах, включая США, все средства должны быть инвестированы в нерыночные государственные облигации.