Управление государственными пенсионными средствами (стр. 5 из 11)

Результаты проведенного недавно исследования в десяти англофонных стран Африки говорят о том, что наиболее популярным видом социальных инвестиций остаются вложения в жилье. ISSA (1997) сообщает, что средства государственных пенсионных фондов сыграли важную роль в финансировании и/или строительстве жилья в Гамбии, Гане, Кении, Маврикии, Нигерии, Свазиленде, Танзании, Уганде и Замбии. Так, в Танзании и Замбии сам пенсионный фонд осуществляет строительство домов, которые потом сдаются внаем.

Иногда такие ссуды предназначены не для среднего работника. Например, в Нигерии инвестиции в жилье «ограничены предоставлением коммерческого жилья главным образом лицам с высоким доходом», хотя отмечалось, что фонд «рассматривал развитие массовой застройки в городах для лиц со средним и низким доходом » (ISSA (1997)). В Танзании (см. Врезку 2) жилье предоставляется привилегированным гражданам, включая Премьер-министра.

Врезка 2. "Дом, который построил Танзанийский Провидентный фонд".

В ноябре 1998 года полугосударственный Пенсионный фонд Танзании поручил компании «Прайс-Уотерхаус-Куперс» провести анализ своего инвестиционного портфеля и системы финансового планирования и управления, а также представить рекомендации в отношение будущих направлений деятельности. Этот запрос появился в результате осознания того, что, в противоположность сделанным ранее опровержениям пресс-секретаря, Премьер-министр страны Сумайе публично признал факт заимствования 50 млн. танзанийских шиллингов (около 75.000 долл. США) на строительство своего третьего дома. Еще одним влиятельным чиновником, который получил аналогичную ссуду, был доктор Идрис Рашиди, Председатель Банка Танзании; недавно после истечения срока своего пребывания на этом посту он был сменен. Подозрительные ссуды предоставлялись и ряду частных компаний.

Национальный фонд социального обеспечения (НФСО) собирает взносы работников частного и государственного сектора, но политики и лица, занимающие высокие посты в правительстве, освобождены от уплаты таких взносов. Помимо выдачи персональных ссуд, в последнее время Фонд вкладывал средства в крупные жилые здания и коммерческие строения, несмотря на наличие финансовых положений, выпущенных Центральным банком, согласно которым средства социального обеспечения должны были идти на приобретение ликвидных активов.

Генеральный директор, г-н Матака, заявил, что в ожидании результатов анализа «Прайс-Уотерхаус-Куперс» Фонд прекратил выдачу ссуд. По его словам, Фонд будет направлять средства на приобретение казначейских векселей и на государственные депозиты.

Источник: Доклад Premy Kibanga, Dar es Salaam, November 25, 1998.

Для принуждения пенсионных фондов ссужать деньги правительству также могут применяться ограничения и обязательные требования. Правительства предпочитают занимать средства у государственных пенсионных фондов по меньшей мере по трем причинам. Во-первых, динамика доходов пенсионного фонда обычно прогнозируема, что облегчает финансирование предполагаемых дефицитов. Во-вторых, принуждая пенсионные фонды приобретать облигации, не имеющие хождения на рынке в отсутствие прозрачных механизмов рыночного ценообразования, правительство может снизить стоимость своих заимствований. Наконец, такой подход к заимствованиям может быть выгодным с точки зрения практики бюджетного учета, так как приобретение государственных ценных бумаг государственными пенсионными фондами сокращает чистое значение государственного долга23. Во многих странах существуют правила, которые явно или косвенно принуждают управляющих государственными пенсионными фондами приобретать государственные облигации. В некоторых случаях, например, в Соединенных Штатах, это - единственная разрешенная форма инвестиций.

На Рисунке 2 представлены типы обязательных требований и ограничений, которые обнаружены в выборке из более чем 30 стран. В каждой определенная доля портфеля была направлена на ИЭЗ, социальные инвестиции или покупку облигаций государства или государственных предприятий. Наиболее распространенным типом предписанных инвестиций были вложения в жилье.

Рис.2. Директивные инвестиции средств пенсионных фондов, находящихся в государственном управлении (% фондов, где существует подобная практика)

Источник: расчеты авторов, основанные на данных по различным странам.

3.3 Ограниченные варианты инвестиций в стране

Помимо ограничений, вводимых государством, серьезным препятствием для работы управляющих пенсионными фондами (независимо от того, частные они или государственные) может стать недостаточная степень развития рынка капитала и слабость финансового сектора. Несмотря на то, что смягчить данную проблему могло бы разрешение осуществлять инвестиции за рубежом (что обычно и рекомендуется), нередко такой вариант неприемлем ввиду мер контроля за валютными операциями, высоких транзакционных издержек, и (что, пожалуй, важнее всего) политического давления, направленного на то, чтобы удержать дефицитные инвестиционные средства в стране.

Рис.3. Распределение стран по степени развития финансового сектора (Капитализация фондового рынка как % ВВП)

Источник: Показатели мирового развития 1997, таблица 5.10.

Рис.4. Распределение стран по степени развития финансового сектора (Коммерческий кредит как процент ВВП)

Источник: Показатели мирового развития 1997, таблица 5.10.

На Рисунках 3 и 4 на примере показателей капитализации фондового рынка и доли коммерческого кредита в ВВП показаны значительные различия в степени развития финансовых рынков разных стран24. Неудивительно, что самые низкие показатели имеют место в африканских странах, расположенных к югу от Сахары, и в беднейших регионах бывшего Советского Союза. Выбор инвестиционных возможностей для управляющих пенсионными фондами на отечественном рынке скуден. Кроме того, в этих странах хуже всего развиты юридические и регламентирующие структуры, самые слабые рынки государственных облигаций, и меньше всего специалистов, которые могли бы обеспечивать работу накопительных пенсионных схем и осуществлять надзор за ними.

Разумеется, управляющие государственными пенсионными фондами в разных странах имеют дело с совершенно различными ограничениями. Иногда варианты на внутреннем рынке просто отсутствуют. В ряде стран власть закона, определение прав собственности и базовая финансовая инфраструктура не отвечают минимальным необходимым стандартам. В подобной ситуации нет эталона отсутствия риска, так как государство может отказаться погашать свои облигации или оказаться не в состоянии обеспечить платежеспособность банковской системы. К сожалению, пример Камеруна (см. Врезку 3) не является уникальным.

Врезка 3. Камерун: отсутствие защиты средств государственных пенсионных фондов*

В 1980-е годы Государственному пенсионному фонду Камеруна (CNPS) было весьма сложно подыскивать объекты для вложения своих растущих средств. В стране было мало частных ценных бумаг. Фонд был вынужден приобретать среднесрочные малодоходные облигации, эмитированные Национальной инвестиционной компанией; определенная часть средств была также вложена в Банк торговли и промышленности, однако все эти инвестиции в совокупности составляли лишь небольшую долю общего портфеля.

Второй по величине статьей в инвестиционном портфеле были банковские депозиты, однако эти вложения оказались весьма рискованными. Когда в середине 1980-х годов несколько банков закрылись, эти счета были заморожены. Незначительная доля портфеля была представлена инвестициями в недвижимость. Это обеспечивало рентный доход и, похоже, вложенные таким образом средства со временем сохраняли свою ценность.

Однако основная часть портфеля была инвестирована в государственные облигации. Разумеется, ведь здесь деньги будут в безопасности. Но так ли это? В середине 1980-х годов правительство Камеруна погасило часть своего растущего долга, взяв крупные кредиты в CNPS. В обязательном порядке дополнительные ссуды направлялись государственным предприятиям, таким как Государственная корпорация Камеруна по производству сахара и Национальная организация по производству бананов. Посредством кредитов Камерунской компании жилищного строительства финансировалось социальное жилье. Эти кредиты и ссуды предоставлялись по указанию Президента республики или министра финансов, а действия руководства CNPS были ограничены лишь выполнением таких указаний. Ссуды предоставлялись на срок 10 или 20 лет, процентная ставка нередко была ниже того, что банки платили по депозитам. Некоторые государственные компании были не в состоянии погасить взятые кредиты, а другие предприятия решили просто этого не делать. Один из должностных лиц так описал свою обеспокоенность ситуацией:

«Руководство CNPS фактически никак не может повлиять на правительство, поскольку Фонд - государственная структура… Ситуация подтверждает опасения тех, кто боится, что искушение использовать значительные резервы, накопленные в системе социального обеспечения, окажется для властей слишком сильным, и что эти средства будут расходоваться на еще более сомнительные цели».

Обеспокоенные руководители даже выступали за помещение части средств пенсионного фонда за рубежом, но получили от правительства отказ. В конечном итоге сбережения камерунских работников оказываются незащищенными.

Источник: данный материал взят из Mounbaga (1995).

Но даже в странах, где внутренние рынки капитала могут потенциально использоваться для инвестирования крупных пенсионных средств, возникает по крайней мере три явные проблемы: во-первых, собственность государства на значительную долю акций фактически приведет к национализации вовлеченных в операции предприятий. По меньшей мере это станет причиной серьезных вопросов в отношении корпоративного управления. Во-вторых, государство может захотеть направить средства пенсионного фонда на поддержку фондового рынка или отдельных фирм, обладающих политическим влиянием25. Наконец, государство может оказаться в непростом положении, являясь одновременно регулирующим органом и владельцем определенных предприятий; такая ситуация потенциально чревата конфликтом интересов. Таковы основные проблемы, с которыми сталкиваются сторонники идеи инвестирования государственных средств на частных рынках26.