Часть I: Международный опыт
Аугусто Иглесиас и Роберт Дж.Паласиос*
Январь 2000г.
Выдержка. Во многих обязательных государственных пенсионных схемах накоплены значительные средства. То, как этими средствами управляют, оказывает непосредственное влияние на финансовую устойчивость и размер потенциальных выплат. Когда такие средства велики, управление ими влечет за собой и важные косвенные последствия для всей экономики. В Части I данного исследования приведены имеющиеся данные по разным странам относительно пенсионных средств, находящихся в государственном управлении. Мы видим, что пенсионные средства в государственном управлении (i) нередко используются для достижения целей, отличных от предоставления пенсий, (ii) весьма уязвимы в отношении политического вмешательства, и (iii) обеспечивают низкую отдачу по сравнению с соответствующими индексами. Такие результаты отмечаются в странах всех типов, однако отдача особенно низка в странах, для которых характерно плохое государственное управление. Существующий опыт позволяет предположить, что основания для введения принципа предварительного финансового наполнения в значительной степени поставлены под угрозу из-за практики государственного управления пенсионными средствами. Вероятно, странам с неудовлетворительным государственным управлением следует вообще избегать накопительного подхода.
________________________________________________________________________
*Авторы данной работы - директор компании "ПраймАмерика Консалтинг Сервисез" и экономист Отдела социальной защиты Группы человеческого развития Всемирного банка, соответственно. Полезные замечания внесли Роберт Хольцманн, Эстель Джеймс, Оливия Митчелл, Сильвестр Шибер, Ивон Син и Хуан Йермо.
СОДЕРЖАНИЕ
1. ВВЕДЕНИЕ
2. ТИПЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
2.1 Типы финансирования государственных обязательных пенсий
2.2 Управление: государственное или частное?
3. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПЕНСИОННЫМИ СРЕДСТВАМИ
3.1 Структура управления
3.2 Ограничения и обязательные требования
3.3 Ограниченные варианты инвестиций в стране
3.4 Существующие портфели
3.5 Инвестиционный доход и нестабильность
3.6 Причины низкой отдачи в государственных схемах
3.7 Последствия неудовлетворительного управления государственными пенсионными средствами
3.8 Пенсионные резервы и сбережения в государственном управлении
4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 Суммарные таблицы по данным, использованным в схемах 4-8.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Введение
Большинство государств требуют, чтобы их граждане в обязательном порядке формировали пенсионные сбережения. В распределительной пенсионной системе отчисления немедленно идут на выплату текущих пенсий. Сегодня таким образом финансируются большинство обязательных государственных пенсионных схем. В отличие от этого механизма, более пятидесяти стран пошли по пути накопления средств для того, чтобы покрыть часть (системы с частичным накоплением) или все (системы с полным накоплением) пенсионные обязательства. Согласно нашим оценкам, запас пенсионных средств, включая добровольные пенсии, составляет в настоящее время не менее 50 процентов мирового ВВП1.
Это значение может увеличиться, так как все больше стран предпочитают вводить предварительное финансовое наполнение своих пенсионных обязательств. Так, в Канаде и Ирландии недавно было решено повысить уровень финансового наполнения своих частично накопительных государственных пенсионных схем. В то же время растущее число стран включают в свою обязательную систему накопительные схемы, находящиеся в частном управлении. Управление этими средствами имеет огромное значение как для пенсионных систем, так и для экономики соответствующих стран.
Государственный мандат не обязательно предполагает государственное управление. Для управления обязательными взносами работников страны все шире прибегают к услугам частных фирм. Это не означает, что государство отказывается от какой-либо роли в осуществлении инвестиционной политики. Скорее можно говорить о наличии многочисленных ограничений в связи с вариантами инвестирования2. В крайних случаях положения регулирования могут быть настолько жесткими, что свобода действий частных управляющих фактически исчезает. В качестве альтернативы государства, которые непосредственно контролируют средства, могут передать управление ими частному сектору на договорной основе, либо ввести некоторые рыночные, объективные критерии внутренней инвестиционной политики. Иными словами, государственное вмешательство целесообразнее представлять как некий континуум, а не простое разграничение между государственным и частным управлением.
Влияние государства может быть негативным, когда инвестиционные подходы подчинены целям, не имеющим отношение к предоставлению пенсии. Низкая отдача от инвестиций компрометирует истинное основание для финансового наполнения, так как под угрозу ставится платежеспособность схемы с установленными выплатами, или - в случае схем с установленными взносами - снижается доходность с поправкой на риск. Низкие результаты могут стать причиной искажений на рынках труда, так как работники все больше начинают воспринимать взносы в такие схемы как налог. Низкая доходность с поправкой на риск говорит также о неэффективном размещении сбережений страны. В отличие от этого, хорошее управление может обеспечить более высокие и надежные выплаты для участников пенсионных схем и дать положительные экстерналии для экономики в целом.
Если объем средств достаточно велик, то нередко возможны серьезные последствия для бюджетно-налоговой политики. Пенсионные средства – привлекательный источник для финансирования дефицита; это искушение подкрепляется методикой финансового учета. Этот источник легкого кредита может спровоцировать рост государственного потребления. Он может вызывать привыкание: после того, как правительство однажды включит этот источник заемных средств в бюджетный процесс, может оказаться очень сложным отказаться от него и осуществить необходимые реформы. Все это подрывает основания для достижения финансового наполнения.
Тем не менее, невзирая на важность данного вопроса, о международном опыте управления государственными пенсионными средствами написано немного. В Части I настоящей работы представлены некоторые примеры и приведена предварительная оценка международного опыта. В следующем разделе указаны разные типы предварительного финансового наполнения и управления силами государственных и частных структур; примеры рассматриваются в Разделе 3. Последний раздел Части I содержит некоторые предварительные выводы в отношении стратегии. В Части II данной работы анализируются способы совершенствования государственного управления и системы стимулов в интересах пенсионных средств, находящихся в государственном управлении, а также предложения пяти стран ОЭСР, где предпринимаются соответствующие попытки.
В Части I мы видим, что государственные пенсионные фонды практически всегда сталкиваются с серьезными политическими препятствиями, а это не позволяет им осуществлять инвестиционную деятельность эффективно. Размещение активов в них систематически смещено в сторону целевых инвестиций и кредитов государству, которые обеспечивают низкую доходность. В итоге отдача от этих средств значительно ниже, чем в частных фондах, и практически не превышает ставку по банковским депозитам.
Используя в качестве объясняющей переменной индекс государственного управления, видим, что в разных странах существует положительная корреляция между нормализованной отдачей и более хорошим управлением. Принимая во внимание этот фактор, также обнаруживаем, что частное управление обеспечивает гораздо более высокий доход. Эти выводы следует рассматривать в качестве предварительных. Данные не являются строго сопоставимыми, а размер выборки невелик. Тем не менее, эмпирический анализ подтверждает отрывочные данные: государство не слишком удачно управляло пенсионными средствами. Во многих странах (особенно в отношении которых данных о слабом государственном управлении немного) оптимальным подходом было бы использовать имеющиеся ресурсы в качестве системы социального обеспечения там, где стали появляться традиционные системы обеспечения по старости.
Однако в большинстве стран уже существуют схемы обязательных сбережений. Если в них еще имеется профицит, то необходимо найти способ управления этими средствами. Оптимальной стратегией будет стремление минимизировать проблемы, вводя в управление фондом конкуренцию и подотчетность. Конкуренция обеспечит верную инвестиционную стратегию, а подотчетность защитит участников от мошенничества или злоупотреблений. В отсутствие полной приватизации некоторые выгоды можно получить и при использовании конкурентного тендера. В Части II настоящего исследования приведены некоторые недавние инициативы, направленные на привлечение внешних подрядчиков для управления активами и на то, чтобы «удалить» средства государственных пенсионных фондов от политиков.
2. Типы финансирования и управления
2.1 Типы финансирования государственных обязательных пенсий
Государственные обязательные пенсионные схемы с предварительным финансовым наполнением можно приблизительно разделить на три группы. Наиболее распространенной является форма частично накопительной схемы с установленными выплатами. Они обычно встречаются в более «молодых» странах, где пенсионные схемы еще «незрелы», напр., в странах франкофонной Африки или Ближнего Востока3. Однако к этой категории также относятся и несколько более «пожилых» стран, таких, как Япония и Швеция. Степень накопления в этих схемах УВ неодинакова в разных странах и в разные периоды времени. Тем не менее, нам не известен ни один случай, когда государство предлагало бы полностью накопительный план с установленными выплатами4.