В июне 2002 года принят Федеральный закон "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей", который предусматривает реструктуризацию просроченных, рассроченных и отсроченных долгов в бюджетную систему Российской Федерации, а также задолженности перед поставщиками за полученные товары и услуги. Закон предполагает создание специальных комиссий на федеральном и региональном уровнях, в которые должны войти основные кредиторы сельхозпроизводителей. Фактически, членами комиссий становятся представители МНС, внебюджетных фондов, РАО ЕЭС и Газпрома, которые «держат» 75% просроченной задолженности сельхозпроизводителей. Задачей комиссий является выработка условий реструктуризации долгов и отбор хозяйств, которым такая реструктуризация может быть предоставлена. Главным принципом реструктуризации долгов установлено выполнение текущих обязательств сельхозпроизводителями.
Во исполнение закона в январе 2003 года Правительством было принято Постановление, утвердившее методики и документы, необходимые для проведения работы по реализации закона. Постановление утвердило методику кластеризации всех сельхозпроизводителей на 5 групп в соответствии с их финансовым состоянием, уставило форму необходимых для процесса реструктуризации документов.
Наконец, в июле 2003 года в развитие концепции закона Президентом РФ был издан указ о списании пеней и штрафов по задолженностям в федеральный бюджет до 1 апреля 2004 года и с рекомендациями региональным администрациям сделать аналогичный шаг относительно долгов в региональные бюджеты.
Фактически провал выполнения закона, что стало очевидным к середине 2003 года, явился основанием для принятия еще одного Постановления Правительства РФ в октябре. Этим постановлением изменено базовое условие реструктуризации долгов: теперь сельхозпроизводителям предоставляется право на реструктуризацию долгов при условии выполнения текущих обязательств в течение одного месяца до принятия решения о реструктуризации долгов вместо трех месяцев.
Эти 4 документа задали параметры текущего этапа финансового оздоровления сельского хозяйства страны.
Несмотря на столь активную нормативную активность, сам процесс реструктуризации имеет весьма скромные результаты.
Федеральная комиссия проанализировала бухгалтерские отчеты за 2002 год 23,7 тысяч сельхозпредприятий в 74 субъектах РФ, имеющих задолженность, подлежащую реструктуризации на общую сумму 154,9 млрд. рублей.
Около 20% предприятий, имеющих задолженность, подлежащую реструктуризации, попадают в первую и вторую группу, то есть имеют наиболее стабильное финансовое состояние. На такие предприятия приходится чуть менее 15% задолженности.
Однако, более 60% сельхозпроизводителей не способны выполнить достаточно жесткие условия реструктуризации. (Таблица 11). А еще часть предприятий уже находится в стадии банкротства, и в реструктуризацию также не войдут. Число последних составляет 12,3% от общего числа проанализированных предприятий. Главным образом, это предприятия 5 группы, однако дело о банкротстве возбуждено в отношении 2% предприятий 1 и 1% - 2 группы. Еще 51 процент предприятий не способны выполнять текущие обязательства в течение трех месяцев.
Таблица 11. Ход реализации Закона о финансовом оздоровлении сельхозпроизводителей, 25.08.2003
| Число предприятий | Сумма задолженности | Число предприятий в стадии банкротства | Число предприятий, не способных выполнить условия реструктуризации | Число предприятий, задолженность которых подлежит реструктуризации | Задолженность, подлежащая реструктуризации | Число предприятий, подавших заявление на реструктуризацию | Задолженность предприятий, подавших заявление на реструктуризацию | Предприятий, вошедших в реструктуризацию но 25.08.03 | Задолженность предприятий | |
| Всего, в том числе по группам | шт. | млрд. руб | % к общему числу | % к общему числу | % к общему числу | % к общей сумме | % к потенциально реструктурируемым | % от общей суммы, подлежащей реструктуризации | % к потенциально реструктурируемым | % от общей суммы, подлежащей реструктуризации |
| 23680 | 154,9 | 12 | 51 | 35,7 | 36 | 23 | 25 | 6 | 6 | |
| 1 | 834 | 3,5 | 2 | 17 | 50,4 | 55 | 12 | 15 | 5 | 11 |
| 2 | 3525 | 14,9 | 1 | 34 | 55,8 | 66 | 19 | 24 | 6 | 5 |
| 3 | 7631 | 32,2 | 5 | 50 | 36,6 | 44 | 31 | 30 | 7 | 6 |
| 4 | 6142 | 25,9 | 9 | 65 | 27,4 | 29 | 25 | 27 | 6 | 4 |
| 5 | 5548 | 23,4 | 51 | 51 | 28,4 | 27 | 14 | 17 | 2 | 7 |
Источник: Минсельхоз РФ
По состоянию на 12 ноября 2003 года 2665 сельхозпредприятий (чуть более 11% общего числа сельхозпредприятий и менее 14% из числа имеющих просроченную задолженность) подали заявлений на реструктуризацию долгов, задолженность которых может быть реструктуризирована на сумму 34,3 млрд. рублей (менее 10% общего объема задолженности), а подписано соглашений о реструктуризации задолженности с 888 сельхозпредприятиями на сумму 6,2 млрд. рублей (1,6%). По оценкам Комиссии всего может быть реструктуризирована задолженность по 8504 организациям (34,5%) на сумму 58,8 млрд. рублей[10]. Однако пока это остается теоретической возможностью. С августа по октябрь ситуация радикально не изменилась – количество хозяйств, с которым подписано соглашение о реструктуризации, увеличилась чуть менее чем вдвое, а сумма реструктуризированного долга – еще меньше. Пока по кажому региону сошлагеняи подписаны с 10-15 хозяйствами[11], что не оказывает существенного вляиняия на состояние сектора в целом.
Во исполнение Указа Президента РФ в целом по России может быть списано штрафов и пеней на сумму более 50 млрд. рублей, что составляет менее 14% общей накопленной задолженности по состоянию на 1 июля 2003 года. Так как это списание обусловлено участием в программе реструктуризации, то можно предполагать, что из этой суммы будет списано также 1,6%, или 0,8 млрд. рублей.
Главная причина неудачи с реализацией закона о финансовом оздоровлении сельского хозяйства заключается в том, что он сводит эту очень многогранную проблему только к вопросу реструктуризации долгов, то есть к ликвидации симптоматики, а не лечению причин болезни. Комплексный подход к решению проблемы должен исходить из необходимости ликвидации основных факторов формирования финансовой проблемы аграрного сектора, сформулированных в первом разделе.
Второй важный недостаток закона заключается в том, что закон адресован только к тем хозяйствам, которые могут выдержать условия реструктуризации, проблема тех хозяйств, которые условия этой реструктуризации выдержать не могут, не рассматривается вообще. В результате проблема несостоятельных хозяйств не решается, а только несколько ограничивается количественно.
В третьих, полное исполнение закона привело к бы катастрофическим последствиям для аграрного сектора. Действительно, сегодня массовое банкротство в сельском хозяйстве сдерживается тем, что основными кредиторами сельхозпроизводителей являются бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды и две государственные монополии по снабжению газом и электроэнергией. Это крупные, прогнозируемые в своем поведении кредиторы, их присутствие в клубе кредиторов делает неразумным подачу иска о признании предприятия банкротом для мелких кредиторов, так как их очередь в списке кредиторов столь далека, что кредитной массы на погашение из долгов, как правило, не хватает. Предписанные законом процедуры предполагают согласие 4 крупных кредиторов о реструктуризации своей части долгов. Это означает, что мелкие кредиторы приобретают стимул для возбуждения конкурсного производства в отношении сельхозпредприятий. Таким образом, случись массовая отсрочка долгов крупных кредиторов аграрного сектора, этот сектор окажется перед лицом огромной массы мелких кредиторов, с плохо прогнозируемым поведением и неясными целями.
Четвертой отрицательной чертой рассматриваемого закона является введение в обиход группировки предприятий по финансовым показателям не для аналитических, но для управленческих целей. Такие группировки стали повальным увлечением как федеральных, так и региональных органов управления АПК. Для них разработана и закреплена постановлением Правительства РФ формализованная методика, которая призвана обеспечить некоторую объективность распределения предприятий по группам. Но, прежде всего, проведение и фиксирование в официальных документах подобных группировок противоречит провозглашенному же в том же законе принципу конфиденциальности. Фактически относя предприятие к 5 группе, государство внесудебным порядком объявляет его несостоятельным. Помимо сомнительной законности такого действия, оно начинает работать как самооправдывающийся прогноз: хозяйства с более высоким рейтингом получают уже только в силу собственного рейтинга более высокий потенциал кредитного доверия, и наоборот - хозяйства с низким рейтингом могут потерять кредитное доверие только из-за этого рейтинга. А так как группировка весьма условна, то ее официальное опубликование и признание может нанести и непоправимый вред предприятиям отрасли. Относительность же группировок при качестве финансовой отчетности и распространенности теневого оборота в аграрном секторе неизбежна. Уже одно то, что в первой (наиболее финансово устойчивой группе) есть хозяйства-банкроты, а заметная доля хозяйств 5 группы выдерживает условия реструктуризации долгов, свидетельствует о крайней условности проведенной кластеризации.