случаев должны охватывать соответствующие правила, и тем больше гибкости
требуется при их интерпретации.
3. Должностные лица заняты полный рабочий день и получают должностной
оклад. Каждое рабочее место в иерархии подразумевает связанную с ним
четко определенную и фиксированную заработную плату. От индивида
ожидается, что он будет делать карьеру в организации. Продвижение может
происходить на основе способностей, старшинства или смеси того и
другого.
4. Существует разделение между обязанностями должностного лица внутри
организации и его жизнью вне ее. “Частная жизнь” должностного лица
отличается от его деятельности на рабочем месте, а также физически
отделена от места работы. 270
5. Никто из членов организации не владеет материальными ресурсами,
которыми распоряжается. Согласно Веберу, с развитием бюрократии
работники отделяются от контроля над средствами производства. В
традиционных общинах фермеры и ремесленники обычно имели возможность
управлять процессами производства и владели используемыми в производстве
инструментами и инвентарем. В бюрократиях должностные лица не владеют
теми офисами, в которых они работают, конторскими столами, за которыми
сидят, или офисным оборудованием, которое используют.
Эффективность бюрократии
По мнению Вебера, современная бюрократия является высокоэффективным
способом организации больших количеств людей. Тому имеются несколько
причин:
1. Бюрократические процедуры могут каким-то образом ограничивать
инициативу, но они при этом обеспечивают принятие решений согласно
общему критерию, а не по личному произволу и капризу.
2. Подготовка должностных лиц для того, чтобы они стали специалистами
в той области, к которой относятся их служебные обязанности, отсекает
“талантливых любителей”, но обеспечивает должный уровень общей
компетентности.
3. То, что на официальных должностях требуется занятость в течение
полного рабочего дня и предоставляется должностной оклад, уменьшает,
хотя и не устраняет полностью, возможность коррупции. Традиционные
системы власти в значительной степени основывались на том, что мы
называем сегодня “практикой коррупции”. Чиновники использовали свое
положение, например, чтобы облагать данью тех, кем они управляли, и
присваивать большую часть денег себе.
4. Оценка деятельности путем проверок или других открытых средств
снижает, хотя и не устраняет полностью, возможность получения должностей
на основе личных привязанностей или родственных связей.
Вебер полагает, что чем ближе организация к идеальному типу
бюрократии, тем более эффективно она будет справляться с задачами, для
решения которых была создана. Он часто сравнивал бюрократии со сложными
механизмами. Тем не менее, он признавал, что бюрократия порождает
проблему “канцелярщины”, и допускал, что многие бюрократические
процедуры утомительны и дают мало возможностей для применения творческих
способностей. Бюрократическая рутина и власть чиновников в нашей жизни
qr`mnbrq ценой, которую мы платим за техническую эффективность
бюрократических организаций.
Формальные и неформальные отношения внутри бюрократий
При анализе бюрократии Вебер основное внимание уделял формальным
отношениям внутри организации. Чем более бюрократизирована (в
терминологии Вебера) организация, тем более определенными и
детализированными являются ее задачи. Он ничего не говорил относительно
неформальных связей и отношений внутри малых групп, существующих во всех
организациях. В бюрократиях неформальные способы деятельности зачастую
являются основным средством, благодаря которому достигается определенная
степень гибкости.
271
Блау в своей классический работе изучал неформальные отношения в
правительственном агентстве4). Задача чиновников агентства состояла в
исследовании различных способов нарушений при уплате налогов. Агенты,
сталкивавшиеся с проблемами, разрешение которых вызывало у них сомнения,
должны были обсудить их со своими непосредственными начальниками.
Правилами было установлено, что они не могут советоваться со своими
коллегами, находящимися на одном с ними уровне. Однако многие из них
неохотно обращались к своим начальникам из-за опасения выглядеть
недостаточно компетентными и снизить этим шансы на продвижение по
службе. Поэтому обычно они консультировались друг с другом, нарушая
официальные правила. Это не только помогало получить конкретный совет,
но и снижало беспокойство, связанное с работой в одиночку. Среди
работающих на одном уровне образовалась сплоченная группа лояльных друг
к другу людей, своего рода первичная группа. Блау приходит к выводу, что
в результате проблемы, с которыми сталкивались сотрудники, разрешались
гораздо эффективнее. В группе вырабатывались неформальные процедуры,
допускающие гораздо больше инициативы и ответственности, чем было
предусмотрено формальными правилами, принятыми в организации.
Неформальные сети могут развиваться на всех уровнях организации. На
самой вершине личные связи и взаимоотношения могут играть гораздо
большую роль в реальной структуре власти, чем те формальные ситуации, в
которых, как считается, принимаются решения. Например, предполагается,
что политика корпораций определяют собрания совета директоров и
акционеров. В действительности же корпорацией руководят несколько членов
совета, которые принимают решения неформальным образом, а совет лишь
одобряет их. Неформальные взаимосвязи подобного рода имеют место и между
различными корпорациями. Руководители различных фирм часто советуются
друг с другом на неформальном уровне, состоят в одних и тех же клубах и
проводят свободное время в одних и тех же обществах.
Не так просто ответить на вопрос, насколько неформальные процедуры
способствуют или препятствуют эффективной работе организаций. Системы,
напоминающие идеальный тип, описанный Вебером, приходят к созданию
огромного множества способов неофициальных действий. Частично это
происходит из-за того, что недостаток гибкости может быть преодолен
путем неофициального обращения с формальными правилами. Для тех, кто
занят скучной работой, неформальные способы деятельности часто помогают
создать более приятную рабочую обстановку. Неформальные контакты между
высшими должностными лицами могут быть эффективными и способствовать
деятельности организации как единого целого. С другой стороны, люди,
вовлеченные в подобные контакты, могут быть более заинтересованы в
удовлетворении или защите своих собственных интересов, чем в отстаивании
интересов организации.
Бюрократия и олигархия
Из модели бюрократии, созданной Вебером, следует, что власть, как
правило, концентрируется на вершине. Большая организация подобна
пирамиде, в основании которой находится большинство, обладающее
незначительной властью. Ученик и коллега Вебера, Роберт Михельс,
использовал это наблюдение и вывел то, что он назвал железным законом
олигархии5). Олигархия означает власть немногих. Согласно 272 Михельсу,
чем больше организация и чем выше степень ее бюрократизации, тем больше
bk`qrh сосредотачивается в руках небольшого числа людей, занимающих
высшие посты. Михельс основывал свой тезис на анализе развития Социал-
демократической партии Германии, которая ориентировалась на широкое
участие масс в выработке политических решений. В первое десятилетие
двадцатого века партия стала основной движущей силой в германской
политике. По мере роста рядов партии ее успехи привели к росту ее
внутренней бюрократии.
Михельс стремился показать, что реальная власть все более
монополизировалась теми, кто руководил верхушкой партийной бюрократии,
т.е. несколькими высокопоставленными партийными функционерами. По иронии
судьбы, в социал-демократической партии власть находилась в руках
небольшой клики людей, точно так же, как и в консервативных партиях,
против которых она боролась. Согласно Михельсу, эти тенденции
проявляются в любой крупномасштабной организации. Власть немногих —
просто неизбежный аспект бюрократической природы больших организаций.
Если аргументы Михельса обоснованны, то из них вытекают последствия,
важные для всех, кто ценит демократические принципы. Сам Михельс
неуклонно отходил от социалистических идеалов, которых придерживался
вначале.
Как и Вебер, Михельс отождествлял основной источник напряженности в
современном обществе с противоречием между стремлением к бюрократии, с
одной стороны, и развитием демократии — с другой. Массовая демократия
может существовать только при наличии регулярных процедур голосования и
хорошо развитых партийных организаций, они же, в свою очередь, приводят
к появлению бюрократии, так как для руководства партиями требуются
занятые полный рабочий день функционеры. Считается, что демократия
способствует массовому участию в политической деятельности; однако само
существование демократических партий приводит к появлению больших
бюрократических партийных машин, которыми руководят небольшие группы
лидеров. (Для дальнейшего обсуждения демократии см. главу 10, “Политика,
правительство и государство”.)
Был ли прав Михельс? Разумеется, верно то, что большие организации
предполагают концентрацию власти; тем не менее, есть основания полагать,
что “железный закон олигархии” не столь суров и неизбежен, как об этом
говорил Михельс. Связи между олигархией и бюрократической централизацией