Содержание
Введение.
I. Реформы Петра Великого и государственная служба: вопросы историографии
П. Постсоветская историография о государственной службе России в XVIII в.
III. Эволюция государственной службы Российской империи в 1-й половине XIX века в трудах отечественных ученых.
IV. Государственная служба пореформенной России в новейшей российской историографии.
V. Проблемы государственной службы России в начале XX в. в постсоветских отечественных исследованиях.
Заключение.
Список источников и литературы
Введение
Актуальность исследования. Масштабные преобразования в России в конце XX - начале XXI вв. обусловили закономерный интерес общественности и ученых к проблемам становления и функционирования государственной службы, ее качественным чертам и особенностям. Это вызвано рядом обстоятельств. Во-первых, как никогда большую социально-политическую, экономическую и культурную ценность приобрели формы организации, кадровый состав, преемственность и качественная новизна в деятельности государственной службы, ее структуре, связях с другими социальными институтами общества. Во-вторых, демократическое развитие России в новых условиях невозможно без реформы и кардинального улучшения всей системы государственной службы в соответствии с вызовами современности. Именно в связи с утверждением рыночных отношений в экономике, изменением социальной структуры общества, формированием культурного плюрализма требования к качеству и уровню деятельности государственных служащих становятся еще более высокими. Историческая традиция решающей роли государства в жизнедеятельности всех сфер общественного организма сохраняет свое значение и в настоящее время.
В-третьих, настоятельной необходимостью является разумное использование имеющегося исторического опыта организации и деятельности государственной службы в России и за рубежом, при отказе от всего, что доказало нежизнеспособность и даже вред в прошлом. Наконец, сама актуализация знания о нашем прошлом в целом является следствием происходящих перемен и средством не только познания, но и обновления нашего общества и государства.
Степень разработанности проблемы остается все еще недостаточной. В последние годы приобрели особую значимость исследования истории госслужбы, проведенные в предшествующие периоды историографии, и
стали появляться новые. При этом практически весь массив опубликованных в последние годы трудов имеет конкретно-исторический характер. В них, как правило, выделяется несколько этапов развития государственной службы царской России, хронологические границы которых приблизительно соответствуют рубежам веков:
XVI в. - формирование слоя лиц, профессионально занятых делопроизводством; XVII в. - завершение становления государственной службы, как особой сферы профессиональной деятельности, складывание и развитие приказной системы; XVIII в. - кардинальное изменение принципов организации государственной службы на основе Табели о рангах; переход от службы государю к государственной службе; XIX в. -расцвет бюрократического государства, отлаживание бюрократической машины.
При этом именно в конце XX века, начиная с конца 80-х гг., стали все более пристально изучаться многие ранее не получавшие должного освещения исторические проблемы. К ним относится и история государственной службы в императорской России. Как известно, идеологические клише и табу советского времени делали ограниченным и далеко неполным исследование данной темы. Ее нельзя было считать актуальной в связи с провозглашенным большевиками принципиальным разрывом с прошлым, особенно в вопросах о сущности, формах, организации и перспективах государственности, в т.ч. государственной службы. Проводившиеся, тем не менее, исследования, должны были лишь подтвердить политический тезис об изначальной порочности царского государственного аппарата, его кадрового потенциала, его целей и способов деятельности и т.д.
В то же время фактологическая основа трудов советских историков и ряд сделанных ими выводов сохраняют свою научную ценность и по сей день. Они к тому же перекликаются с оценками дореволюционных ученых и
дают пищу для размышлений и дальнейших творческих поисков современных авторов. Так, при изучении государственной службы на разных этапах внимание ученых привлекали такие вопросы, как численность и качественный состав, механизм функционирования и взаимодействия государственных органов, их полномочия и статус, динамика развития структур разных уровней. В частности, было установлено, что численность собственно бюрократического аппарата Московской Руси была невелика. По подсчетам Н.Ф. Демидовой, количество подьячих (наиболее многочисленной категории бюрократического аппарата московских приказов) во второй половине XVII века составляло около 2 тыс., причем около половины из них составляли чиновники четырёх наиболее важных приказов - Поместного, Приказа Большой казны, Приказа Большого Дворца и Разряда.1 Между тем дореволюционный автор Е. Карпович считал, что нельзя определить, до какой степени могла доходить общая численность служилых людей гражданского ведомства в допетровской России. Кроме того, указывал он, учитывая слияние «военно-служебных сил с гражданскими, не представляется никакой возможности указать на то, сколько именно лиц принадлежало исключительно к старинной гражданской администрации».2
Ученые были единодушны в выводе, что собственно бюрократия в непосредственном смысле этого слова рождается в начале XVIII в. благодаря петровской Табели о рангах. Реформы Петра I внесли значительные перемены в функционирование бюрократического аппарата. Наиболее значительные из них, выделенные специалистами по истории государственной службы, - замена принципа знатности происхождения принципом служебной доблести в качестве критерия служебного продвижения; введение Табели о рангах, изменившей и
1 Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного аппарата абсолютизма в XVII - XVIII вв. Абсолютизм в России. М., 1964. С.215-216.
систематизировавшей бюрократическую иерархию; вытеснение смешанного принципа вознаграждения преимущественно денежным с целью поставить чиновников в большую зависимость от государства.
Прежде всего, специалистами констатировалась новая динамика численности бюрократии. В середине XVIII в. численность чиновничества в соответствии с переписью Правительствующего сената и Герольдмейстерской конторы составляла: 145 чиновников 1-5 классов; 562 человека состояли в 6-8 классах; 1344 человека имели чины 9-14 классов и 5379 канцелярских служителей.3 В конце XVIII в., по подсчетам П.А. Зайончковского, общее число чиновников колебалось между 15-16 тыс. при численности населения в 36 млн. - 1 чиновник на 2250 жителей.4
При этом, как указывали историки, отношение дворянства к служебному долгу качественно изменилось. Если при Петре I гражданская служба служила средством уклониться от военных тягот и потому была предпочтительней, то в конце XVIII в. симпатии дворянства склонялись явно не в пользу гражданской службы. Многие дворяне «...вступали единственно в военную службу, более блестящую, веселую и тогда менее трудную, чем гражданская ... собственно званием канцелярским гнушались, и оно оставлено было детям священно - и церковнослужителей и разночинцев..».5 «В понятиях того времени гражданская служба вообще не пользовалась особым сочувствием ... Для дворянина вступление в ряды чиновников считалось даже неуместным,
и взгляд этот поддерживался иногда указаниями высших правительственных лиц».6 Историк Н.Ф. Дубровин писал: «... присутственные места заполнялись часто людьми недостойными,
2 Карпович Е. Русские чиновники в былое и настоящее время. СПб., 1897. С.11-13.
3 Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1974. С.173.
4 Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М.,1978. С.67,221.
5 Вигель Ф.Ф. Записки. 4.1. М., 1891. С. 162. Цит. по: Гаман О.В. Бюрократия Российской империи. М., 1997. С.13.
6 Цит. по: Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавия в XIX в. М., 1974. С. 27.
безнравственными и совершенно необразованными. Молодые дворяне до 20 лет больше сидели дома в недорослях, пока не наступало время женить их. Тогда родители записывают их в нижний земский суд и вместе с празднованием коллежского регистратора играется свадьба ... Дворянство находилось тогда в таком блаженном положении, что не желало обременять себя службой и всеми способами уклонялось от неё».7 О нежелании дворянства поступать на гражданскую службу свидетельствует также исследование В.И. Евреинова: дворянство в силу традиций «..неохотно шло на гражданскую службу и в особенности избегало должностей, требующих усидчивых канцелярских занятий».8
Анализируя законодательство XVIII - первой половины XIX вв., ученые сделали вывод, что на протяжении данного периода политику правительства по отношению к чиновничеству отличало стремление регулировать состав государственного аппарата путем ограничения или, наоборот, привлечения на гражданскую службу тех или иных социальных или сословных групп населения. Неизменным было стремление преградить к ней доступ лицам податного состояния и привлечь к этому роду занятий свободную часть населения, прежде всего дворян. Но дворянство отдавало предпочтение более престижной военной службе, и вакантные места чиновников и канцелярских служителей заполняли дети священнослужителей, приказных и лиц податного состояния. При этом для податного населения гражданская служба обладала особой привлекательностью, так как освобождала от уплаты податей и рекрутской повинности, а при благоприятном стечении обстоятельств давала возможность перехода в дворянское сословие.
7 Дубровин Н.Ф. Русская жизнь в начале XIX века //Рус. старина 1899.Т .97. № З.С.565-566. Цит. по: Писарькова Л.Ф. Российский чиновник на службе в K.XVIII - в I пол. XIX в.//Человек. 1995. №3. С.38-40.