7. Представляется необходимым законодательно установить, что договора о неконкурсных государственных закупках априори являются ничтожными сделками (за исключением случаев существования единственного производителя).
8. Следует установить порядок при котором любая прямая финансовая поддержка из бюджета может осуществляться только потребителям продукции, но не ее производителям (кроме инвестиций и экспорта).
9. Для ограничения произвола правительственных чиновников представляется целесообразным установить очередность выплат при нехватке средств в бюджете. (В первую очередь необходимо полностью осуществлять прямые выплаты населению и расходы на поддержание систем жизнеобеспечения).
Это дополнение нужно из-за неравномерности поступления средств.
10. Представляется необходимым оценивать деятельность Минфина (как «министерства расходов») по четырем основным показателям:
· минимизации неиспользуемых остатков бюджетных средств на счетах;
степени пропорциональности исполнения (в том числе в денежной форме) расходных статей одной степени защищённости или значимости;
степени возвратности бюджетных ссуд;
степени эффективности зачётов (плата посредникам не должна превышать заранее гласно установленного и незначительного лимита, объём проводимых зачетов по всем направлениям не должен превышать четверти текущих доходов).
11. Для обеспечения минимально допустимого для нормального развития экономики уровня расходов федерального бюджета представляется необходимым зафиксировать минимальный уровень его денежных непроцентных расходов в процентах к ВВП с поквартальным получением недостающих средств за счет нерыночных займов, размещаемых в банках - финансовых агентах государства (см. ниже) и при необходимости выкупаемых Центробанком или принадлежащими ему банками и другими финансовыми структурами (включая росзагранбанки) за счет:
· либо переучёта Центробанком векселей первоклассных заемщиков (следует подчеркнуть, что такие механизмы лишь отчасти эмиссионны, так как позволяют неформально вернуть государству часть остающейся в обороте неофициальной прибыли Центробанка и принадлежащих ему банков и взять под контроль каналы ее получения);
либо реализации принадлежащими Центробанку банками согласованных с государством инвестиционных или экспортных проектов.
При этом объем эмиссии будет автоматически ограничен реальной потребностью экономики в дополнительных деньгах: как только объём денежной массы позволит предприятиям нормально рассчитываться друг с другом, налоги станут достаточными для финансирования порогового минимума расходов государства, и эмиссия прекратится.
С учётом установленного минимального уровня денежных расходов и темпов проведения реформы предприятий представляется целесообразным установить в качестве индикативного инструмента график ремонетизации экономики - оздоровления платёжного оборота за счет вытеснения полноценными рублями денежных суррогатов.
12. Кризисы внешней задолженности и особенно обострение ситуации в этой сфере, ожидаемой в 2002-03 годах, вынуждают в кратчайшие сроки создать единую систему мониторинга и управления государственным и национальным внешним долгом, включая внешние займы субъектов Федерации и местных властей, а также предприятий и банков. На ее основе разработать и принять программу погашения государственного долга на уровне Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления. Включить в нее нормативы, при нарушении которых соответствующим бюджетом выпуск долговых обязательств соответствующих властей автоматически приостанавливается.
13. Бюджет - важнейший государственный документ. Поэтому жизненно необходимое России создание механизма ответственности власти перед обществом следует начать с дополнения Бюджетного кодекса следующими статьями:
· Если отклонение величины расходов бюджета от намеченного в бюджете превышает 20% (или даже меньше) в любую сторону, внесшее бюджет правительство обязано подать в отставку. Госдума может принять или не принять ее.
Если Госдума не достигает соглашения с правительством о бюджете, президент по представлению Госдумы отправляет правительство в отставку. Однако, если после этого бюджет выполняется с отклонением более чем на 20% в любую сторону, президент распускает Госдуму.
2.3. УКРЕПЛЕНИЕ ФЕДЕРАЦИИ -
УСЛОВИЕ ВЫЖИВАНИЯ
2.3.1. Общие положения
1. Представляется целесообразным установить, что любые попытки региональных властей устанавливать региональные ограничения на вывоз продовольствия и иных товаров должны беспощадно караться федеральными властями, вплоть до рассмотрения таких действий как попыток отделиться от государства и поднять мятеж.
Россия подошла к тому рубежу, когда целостность государства должна охраняться беспощадно, без колебаний и без оглядки на какие-либо права, обычаи и даже законы, - как высшая ценность, в том числе и по законам военного времени.
2. Необходимо установить ограниченный перечень налогов и всех видов бюджетных и внебюджетных обязательных сборов, которые могут вводить субъекты Российской Федерации и местные власти, предусмотрев санкции за введение налогов и сборов сверх этого перечня и необязательность уплаты таких «дополнительных» налогов и сборов для предприятий.
Разумно также установить предельное ограничение суммарного бремени по указанным налогам и обязательным платежам.
3. Следует установить лимит льгот (различный для отдельных категорий регионов - в зависимости от состояния их бюджетов), предоставляемых регионами по региональным налогам и сборам, так как банкротство бюджетов регионов, в том числе из-за избыточного предоставления льгот, принудит федеральный бюджет к дополнительным расходам.
Данные расходы, как это уже имеет место по отношению к ряду регионов России, широко предоставлявших льготы по местным налогам (в частности, Калмыкии и Республики Горный Алтай), неизбежно примут вид поддержки за счет налогоплательщиков всей страны не развития того или иного региона, а льгот, раздаваемых по своему усмотрению его руководством.
4. Необходимо установить «пороговый», постоянно растущий уровень финансовой прозрачности, без достижения которого регион теряет право на финансовую поддержку федерального центра. Последний должен добиться прямого и полного контроля за расходованием регионами всех видов своей поддержки, вплоть до предусмотренного Бюджетным кодексом исполнения регионального бюджета только с санкции специально назначенного представителя правительства (федерального казначея).
Наконец, финансовая поддержка центра, не предусмотренная бюджетом, должна обуславливаться временной передачей ему необходимой для полномасштабного и эффективного управления выделяемыми средствами части полномочий региональных властей.
5. Следует разработать объективизированный механизм определения статуса региона (депрессивного, развивающегося и т.д.), от которого будет зависеть направление и объем финансовой помощи региону. Проводить все расходы высокодотационных регионов через Федеральное Казначейство. Согласовывать параметры их бюджетов с Минфином. Установить критерий «высокодотационного» региона в процентах от уровня собственных доходов, предусмотрев поэтапное последовательное снижение этого порога.
2.3.2. Совершенствование трансфертной политики
Методика расчета трансфертов - неотъемлемая часть федерального бюджета. Трансферты направляются на социальные нужды, в основном на оплату труда работников бюджетной сферы в относительно бедных регионах. Их непосредственная цель - сглаживание региональной дифференциации в социальной сфере.
О важности трансфертов свидетельствует то, что, например, за январь-сентябрь 1999 г. трансферты превысили 90% прямой помощи регионам из федерального бюджета. Их доля в расходах региональных бюджетов составила 7,8% (доля сальдо выданных и полученных ссуд из федерального бюджета был равен 0.9%, субвенций - 0.6%, дотаций - 0.5%).
Таким образом, трансферты - основной механизм прямой финансовой поддержки регионов из федерального бюджета. Это придает им огромное политическое значение и делает методику их распределения ключевым инструментом сдерживания центробежных тенденций. Сохранение территориальной целостности России во многом зависит от эффективности и адекватности этой методики.
К сожалению, ее вариант, подготовленный правительством и утвержденный Госдумой в составе федерального бюджета на 2000 год, является совершенно непригодным для практического использования и объективно направлен не на организацию эффективной поддержки регионов, а лишь на углубление и «наукообразное прикрытие» коррупции в федеральных структурах управления.
Наиболее разумным направлением модернизации этого варианта методики представляется следующая последовательность действий:
1. Прежде всего, надо исправить многочисленные содержательные и математические ошибки, сделанные авторами методики при оценке потребности регионов в бюджетном финансировании (так, относительная погрешность расчетов трансферта для 39 регионов выше 100%, а еще для 25 составляет 50-100%; в результате правительственная методика дает заведомо недопустимую погрешность для не менее чем 64 регионов из 71 получателя трансфертов, то есть для 90% их числа).
2. После этого необходимо взять за основной ориентир не используемый в методике среднероссийский уровень бюджетной обеспеченности регионов, заведомо не имеющий экономического смысла, а минимально необходимые бюджетные расходы (оцениваемые методикой даже в ее нынешнем виде).