3. Расчет трансферта должен осуществляться прозрачно и последовательно на основе логичных и понятных политических принципов, определяемых правительством и утверждаемых Госдумой и Советом Федерации:
А) Сначала устанавливается пороговый уровень бюджетной обеспеченности за счет собственных средств регионов (в процентах к минимально необходимым бюджетным расходам), достаточный для самостоятельного развития региона.
Этот уровень должен определяться на базе исследований и утверждаться политическим решением. Из общих соображений представляется, что для обеспечения самостоятельного развития региона за счет внутренних резервов достаточно финансирование за счет собственных средств 90% минимально необходимых бюджетных расходов. К таким регионам относятся: Республика Коми, Татарстан, Башкоторстан, Вологодская, Московская, Ярославская, Нижегородская, Липецкая, Самарская, Пермская, Свердловская, Челябинская, Тюменская области, Красноярский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО, Москва и Санкт-Петербург - всего 18 регионов из 89.
Для обеспечения финансированием остальными регионами 90% минимально необходимых расходов в рамках методики требуется 111,74 млрд.руб. помощи федерального бюджета (что более чем в 2 раза выше прогнозируемого размера федерального фонда финансовой поддержки регионов на 2000 г. - 57,35 млрд.руб.).
Поэтому, оставаясь в рамках намеченного на 2000 год фонда федеральной поддержки регионов (ФФПР), следует решить политический вопрос о механизме распределения его заведомо недостаточных средств. При этом предстоит найти чисто политический компромисс между двумя несовпадающими целями:
· обеспечение всем регионам максимально высокого и при этом одинакового уровня бюджетной обеспеченности (что будет провоцировать иждивенчество более слабых и лишать стимула к развитию - более сильные регионы из числа дотационных; при этом минимальный уровень бюджетной обеспеченности регионов удастся повысить с предполагаемых методикой 67,7% лишь до 72.5% от минимальной бюджетной потребности, что заведомо недостаточно);
доведение до уровня бюджетной обеспеченности, достаточного для самостоятельного развития регионов (в нашем примере это 90%), регионов с максимальным количеством населения (это вызовет вымирание относительно малонаселенной части высокодотационных регионов и угрожающий рост региональной дифференциации России).
Б) Следующий шаг - определение минимального уровня бюджетной обеспеченности, который государство может гарантировать всем регионам.
На основе распределения трансфертов, утвержденных Госдумой и Советом Федерации, поскольку оно не вызвало их возражений, представляется политически целесообразным установить минимальный гарантированный уровень бюджетной обеспеченности на уровне 67.67%, полученном правительственной методикой.
В) Средства, оставшиеся в ФФПР после обеспечения минимального гарантированного уровня бюджетной обеспеченности (своего рода «порогового» решения первой задачи), разумно направить на решение второй задачи: вывод на уровень бюджетной обеспеченности, достаточной для самостоятельного развития, регионов с максимальным количеством населения.
Учитывая необходимость стимулирования саморазвития регионов, следует сокращать недостаточность финансирования региональных бюджетов на душу населения в равном размере для каждого региона до исчерпания средств ФФПР. Финансирование свыше 90% обеспеченности бюджетных расходов не производить.
Г) Регионы, бюджетная обеспеченность которых практически при любом механизме разделения средств ФФПР будет оставаться низкой, должны быть отнесены к категории высокодотационных. Финансовая помощь им со стороны федерального бюджета надо дополнить введением прямого контроля правительства России не только за их бюджетом, но и всей финансовой системой (включая все внебюджетные фонды). Такой контроль должен сохраняться, пока оздоровление этих регионов не приведет к росту их бюджетной самообеспеченности до приемлемого уровня.
При распределении трансфертов надо исходить из того, что они по своей природе направлены на смягчение социальной компоненты региональной дифференциации и потому не могут быть инструментом развития хозяйств высокодотационных регионов. Это задача инвестиционной компоненты региональной политики государства, практически не осуществляющейся в последние годы и не осуществимой в ближайшем будущем из-за нехватки средств.
4. Критерий отнесения региона к группе высокодотационных должен быть прост, формализуем и устанавливаться политическим решением.
Возможно два принципиальных подхода к определению этого порога: по отношению к бюджетной обеспеченности региона за счет собственных средств (до получения трансферта) и за счет бюджетной обеспеченности региона с учетом финансовой помощи федерального центра (после получения трансферта).
Второй подход некорректен, так как предоставление даже самому бедному региону относительно большей финансовой помощи сможет поднять его бюджетную обеспеченность выше «порога высокой дотационности». Это создаст дурной парадокс, при котором чрезмерное увеличение помощи федерального бюджета будет выводить регион из группы высоко дотационных и избавлять его от усиленного бюджетного контроля центра. (Понятно, что это создаст дополнительный стимул для коррупции).
Поэтому наиболее разумный подход - отнесение региона к группе «высокодотационных» не собственно по величине дотаций, а по степени бюджетной недостаточности, в зависимости от степени обеспечения минимально необходимых бюджетных расходов региона за счет его собственных средств.
Установление количественного критерия, как говорилось выше, должно осуществляться политическим решением. Вместе с тем разумно постепенное повышение «порога высокой дотационности», стимулирующее регионы к росту степени бюджетного самообеспечения (или хотя бы к занижению аппетитов, так как понятно, что минимально необходимая потребность региона в бюджетном финансировании будет определяться под решающим влиянием региональных властей).
Повышение «порога высокой дотационности», учитывая политическую и технологическую сложность задачи, представляется целесообразным проводить по следующим группам регионов:
· первый год (например, 2000 г.) - 5 регионов, обеспечивающие свои обязательные бюджетные расходы за счет собственных средств менее чем на 15%: Чечня, Агинский Бурятский АО (8.66%), Ингушетия (11.50%), Тыва (13.32%), Усть-Ордынский Бурятский АО (14.98%);
второй год (2001 г.) - 9 регионов, обеспечивающие свои обязательные бюджетные расходы за счет собственных средств менее чем на 35%: Дагестан (15.43%), Коми-Пермяцкий АО (17.91%), Эвенкийский АО (18.02%), Корякский АО (21.11%), Еврейская АО (22.95%), Чукотский АО (27.80%), Кабардино-Балкарская республика (31.00%), Республика Алтай (33.46%), Карачаево-Черкесская республика (33.57%);
третий год (2002 г.) - 14 регионов, обеспечивающие свои обязательные бюджетные расходы за счет собственных средств менее чем на 50%: Северная Осетия (35.44%), Адыгея (37.90%), Псковская (39.91%) и Магаданская области (40.50%), Алтайский край (40.83%), Бурятия (40.90%), Брянская (41.18%), Читинская (43.24%), Камчатская (43.75%), Ивановская (43.85%) и Амурская области (45.56%), Мордовия (48.46%), Сахалинская (48.94%) и Пензенская области (49.75%), Таймырский АО (49.96%);
четвертый год (2003 г.) - 23 региона, обеспечивающие свои обязательные бюджетные расходы за счет собственных средств менее чем на минимальную гарантированную федеральным бюджетом бюджетную обеспеченность (по методике - 67,67%): Республика Саха (Якутия) - 50.03%, Тамбовская область (50.77%), Ненецкий АО (52.03%), Приморский край (52.52%), Республика Марий Эл (53.21%), Архангельская (53.77%), Калужская (55.87%), Курганская (55.88%) Ростовская области (57.42%), Ставропольский край (57.44%), Калмыкия (58.28%), Орловская (59.41%), Тверская (60.13%), Новгородская (61.12%), Смоленская (61.28%), Костромская области (61.68%), Хабаровский край (61.70%), Калининградская область (62.15%), Чувашия (63.26%), Карелия (63.45%), Тульская (63.75%), Владимирская (64.40%), Воронежская области (66.66%).
Понятно, что на деле регионов в каждой подгруппе, начиная со второго года, будет значительно меньше, так как региональные власти будут прилагать все усилия для оздоровления своих бюджетных систем, чтобы избежать внешнего финансового управления и выведут на удовлетворительный уровень самообеспечения все регионы России, в которых это возможно.
2.3.3. «Выкуп» у регионов чрезмерных политических прав
Принципиально важно, что описанная выше реформа межбюджетных отношений, несмотря на свою решительность и масштабность, не сможет решить их ключевую проблему: нехватку денег даже для минимально необходимых текущих бюджетных расходов в регионах.
1. Для решения этой проблемы необходимо провозгласить лозунг «финансового федерализма»: региональные власти должны иметь средства для полного обеспечения минимально необходимых социальных стандартов. Ведь только это позволит им стабилизировать ситуацию и от выживания (а в ряде регионов - вымирания) перейти к развитию экономики.
Эти средства должны направляться им из федерального бюджета в форме трансфертов (на первом этапе возможно увеличение бюджетной обеспеченности до минимально необходимого уровня не всем; наименее обеспеченным регионам обеспеченность можно поднимать в 2 этапа). Источник денег - закрытие большинства федеральных программ, финансируемых на 10-20%: такого финансирования не хватает ни на что, кроме содержания придумывающих эти программы бюрократов.
Увеличение трансфертов регионам возможно только в случае ужесточения контроля за их бюджетами. Основы механизма такого контроля (правда, частично антиконституционные по духу) заложены в Бюджетном кодексе. Их нужно развить и обеспечить их реализацию.
При этом федеральный центр как бы выкупит у регионов их политические права, создав механизм контроля за их деньгами.