Опыт показывает, что нынешний контроль федерального центра за заведомо недостаточной финансовой поддержкой регионов недостаточен для контроля за региональными властями. Руководители регионов никогда не отдадут центру необходимую для нормального развития страны часть своей нынешней, почти ничем не ограничиваемой власти, основанной в конечном счете на положениях Конституции.
Они не отдадут власть, но у них можно будет ее выкупить.
Обеспечение минимальных бюджетных нужд позволит региональным властям справляться со своими обязанностями, а значит - создаст возможность спрашивать с них. «Нет денег - нет и ответственности», но появление денег и контроля за ними создают ее.
Это полная противоположность нынешнему подходу правительства, усиливающему давление на регионы при принципиальном и последовательном игнорировании их насущных потребностей. Она основана на сотрудничестве и гармонизации интересов, что и делает ее реальной.
Кроме того, она будет конструктивно противостоять попыткам правительства отсрочить введение политически невыгодных для него ключевых элементов Бюджетного кодекса (например, минимальных социальных стандартов).
Общим принципом подхода к проблеме должен быть «Деньги регионам (бюджетникам и населению), а не бюрократам (чиновникам)».
2. Важным шагом решения межбюджетных проблем может быть и передача регионам права требования долгов предприятий перед федеральным центром. При этом федеральный центр должен будет получать деньгами определенную часть (например, 40%) истребованных доходов, а остальное может взиматься в любой, в том числе неденежной форме в пользу регионального бюджета.
Это позволит одновременно как повысить доходы бюджетов, в том числе региональных, так и уменьшить давление долгов на предприятия.
3. Забежим немного вперед и отметим, что описываемое изменение межбюджетных отношений автоматически запустит процесс необходимого реформирования государственного аппарата. Резкое усиление Минфина (за счет контроля за финансами регионов) и сокращение отраслевых министерств позволит без дополнительных усилий совершить рывок в деле оздоровления государства (достаточно указать, что в Минсельхозе Канады, например, трудится около 75 человек, которые и не пытаются руководить канадскими фермерами, а лишь консультируют их, в том числе по вопросам конъюнктуры).
Это изменение постепенно примет и политическое значение: место нынешнего маскарадного представителя президента в регионе займет представитель Федерального Казначейства, управляющий региональным бюджетом в случае нецелевого использования бюджетных средств.
4. Для укрепления федерации следует использовать не только бюджетные, но и институциональные преобразования, в частности - введение земли в свободный финансовый оборот.
В самом деле, важнейшая стратегическая проблема России - нехватка инвестиций для необходимого обновления производственного потенциала:
· внутри страны необходимых финансовых ресурсов нет;
возможные иностранные инвестиции заведомо недостаточны; кроме того, в ряде случаев они могут предоставляться только на неприемлемых экономических, политических или стратегических условиях;
эмиссия, не обеспеченная товарами, не может быть направлена на инвестиции в значимых размерах из-за неустранимой в этом случае слабости государственного контроля.
Введение земли в свободный финансовый оборот представляется одним из наиболее перспективных путей решения этой проблемы.
Не вызывает сомнения, что любое введение земли в свободный финансовый оборот увеличит массу обращающихся на рынке товаров и создаст значительный эмиссионный потенциал, который государство сможет использовать в инвестиционных целях.
Так, в 1997 году рост денежной массы не был инфляционным, так как опирался на рост оборотов фондового рынка. Девальвация произошла из-за разрушения последнего; представляется, что контролируемому государством рынку земли или прав землепользования, по крайней мере на этапе становления, это не грозит.
Конкретные формы этого введения и механизмы их выбора для конкретных ситуаций должны быть темой самостоятельного анализа. Так, возможно введение свободной купли-продажи земли, или прав ее долгосрочной аренды по не изменяемым в течение срока аренды условиям, или иные формы; скорее всего, потребуется их региональная дифференциация. Сегодня представляется лишь, что субъекты экономики, которые были вынуждены в разное время вместо покупки земли платить за «право аренды на 49 лет», должны будут получить ее бесплатно.
Следует рассмотреть также многочисленные предложения, исходящие преимущественно от зарубежных финансовых компаний и инвесторов, о погашении российского внешнего долга за счет собственности, в том числе земельных ресурсов. Это позволит не только ослабить давление внешнего долга, но и создать группу инвесторов, вынужденных осуществлять дополнительные инвестиции в недвижимость и земельные ресурсы на территории России.
Понятно, что введение земли в свободный финансовый оборот может быть использовано для решения и другой важнейшей стратегической задачи развития России - постановки региональных властей под контроль федерального центра.
Ведь введение земли в свободный финансовый оборот будет сопоставимо с приватизацией по своим масштабам, но превысит ее по возможности обогащения руководителей регионов и местных органов власти.
Ключевой задачей федерального центра станет в этих условиях создание положения, в котором региональные руководители будут получать возможность «заработать» деньги на земельной реформе только в обмен на предельно жесткий контроль федерального центра за вводом земли в свободное финансовое обращение.
Такой контроль фактически передаст реальную власть на местах из рук избираемых губернаторов в руки назначаемых представителей федерального центра. Разумно, если это будут представители ограниченного количества органов (например, трех органов: Госкомзем, как непосредственно организующий проведение реформы, МВД и ФСБ - как обеспечивающие административный контроль).
Необходима будет и активная антимонопольная политика со стороны федеральных властей.
Ввод земли в свободный финансовый оборот разумно проводить постепенно, в течение нескольких лет (лучше не менее пяти), так как иначе государство не успеет создать и отладить системы, необходимые для организации инфляционно безопасной эмиссии и инвестиций.
За это время ситуация, при которой реальный контроль в регионе принадлежит представителям федеральных органов, войдет в привычку, что создаст возможность ее юридического закрепления путем ограничения прав губернаторов (до уровня фактически сложившихся к тому времени прав) и создания возможности их замены федеральным центром.
Это положение сохранится и после завершения процедуры введения земли в свободный финансовый оборот.
Таким образом, эта процедура, несмотря на исключительную политическую и организационную трудность, позволит решить две важнейшие стратегические проблемы развития России: нехватку инвестиционных ресурсов и слабость федерального центра.
Представляется, что тщательное планирование и проработка принципов и первого этапа земельной реформы позволит избежать выхода ее из-под контроля государства, как это произошло с приватизацией.
2.4. РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ РЕАЛЬНОГО СЕКТОРА
2.4.1. Реформа предприятий
Риск произвольного, необоснованного перераспределения собственности как со стороны государства, так и со стороны слабо контролируемых акционерами менеджеров предприятий является сегодня одним из главных факторов сдерживания предпринимательской активности. Не имея долгосрочных гарантий контроля за своими компаниями, крупнейшие акционеры вынужденно ориентируются на извлечение в первую очередь краткосрочных выгод, что логически предполагает и ориентацию на неуплату налогов (поскольку преимущества законопослушного поведения сказываются только в перспективе), и «высасывание» финансовых ресурсов из подконтрольных предприятий.
С этой точки зрения, помимо информационной открытости, важно совершенствование процедур банкротства с преодолением сегодняшней ситуации, когда внешний управляющий действует в интересах одного или группы крупнейших кредиторов и объективно способствует не санации, а распродаже по заниженным ценам предприятия-банкрота.
Процесс смены собственника в конфликтных ситуациях должен происходить в рамках гласных, прозрачных и при этом достаточно оперативных судебных процедур. Тем не менее сегодня эти меры уже недостаточны. Нужно говорить о более радикальных шагах - прежде всего, в вопросе урегулирования накопленной предприятиями просроченной кредиторской задолженности перед государством.
Уровень долга по налогам и обязательным платежам является критическим фактором с точки зрения негативной мотивации реального сектора. Здесь возникает ситуация тупика или «институциональной ловушки». В условиях массовых налоговых неплатежей государство оказывается неспособно обанкротить всех должников бюджета. В результате «административные обязательства» государства по исполнению законов систематически не выполняются. В этих условиях на фоне периодических грозных заявлений правительства для каждого отдельного предприятия сохраняется и даже возрастает вероятность применения процедуры банкротства, хотя бы в целях устрашения остальных.
Выбор предприятий для проведения «показательных процессов» практически полностью зависит от произвола чиновников. В результате положительный эффект подобных мер оказывается для бюджета пренебрежимо малым. Вместе с тем такие действия, поскольку погашение всего долга для большинства предприятий нереально (что признается и самим государством), в целом повышают риск произвольного передела собственности и дополнительно стимулируют все негативные явления, вызванные ее нестабильностью, и в первую очередь бегство капитала из России.