Основным действующим лицом представительного органа является избранное лицо – депутат, то есть представитель, выразитель интересов либо избирателей своего округа, либо народа, нации, этноса, социальной группы населения. Следовательно, перед нами не что иное, как правоотношение, субъектами которого выступают избиратели и их избранники. Юридическим фактом возникновения данного правоотношения являются выборы, проведенные в точном соответствии с действующим законодательством. Связь избирателей со своим депутатом во многом зависит от характера мандата; свободного или императивного.1
Корни императивного мандата лежат в римском праве, причем его первооснова – договор поручения или доверенности. Анализ норм римского права, сделанный известным русским ученым, специалистом в области римского права Д. Азаревичем, позволяет выделить следующие основные признаки договора поручения или доверенности.
Во-первых, необходимое условие договора – согласие сторон, которое выражается в акте поручения вести дела.
Во-вторых, договор должен заключаться в интересах доверителя.
В-третьих, данный договор безвозмездный, в его основе лежит желание оказать услугу. Договор доверенности, заключенный в интересах доверителя, по существу, исключает плату, иначе он становится договором личного найма.
Таким образом, договор доверенности по своим главным свойствам весьма похож на императивный мандат, а именно:
согласие сторон, которое конкретно выражается в том, что кандидат в депутаты в период предвыборной компании выдвигает основные положения, предвыборной программы, предлагает избирателям «свои услуги», доказывая свои возможности в отстаивании интересов избирателей, которые, в свою очередь, доверяют претенденту на власть выступать от их имени. Результаты голосования подтверждают согласие избирателей;
избранное лицо обязано выступать в интересах народа (или избирателей);
этот договор носит характер управленческого, при этом степень выражения воли и интересов народа зависит от компетенции избранного лица, его положения в системе законодательного (представительного) органа государственной власти или органа местного самоуправления;
безвозмездный характер договора выражается в том, что избранный представитель должен работать на общественных началах.
Доктрина «свободного мандата», включенная в российскую правовую систему и используемая в отечественном избирательном праве, рассматривает депутата как представителя всей нации, то есть всего населения страны, по крайней мере, всех граждан.
Указание на представительство от имени народа в законодательстве тех государств, где признается лишь свободный мандат, свидетельствует о том, что данный мандат свободен весьма относительно. Даже при условии свободного мандата депутат, избранный народом, является исполнителем его воли. Следовательно, одно из отличий свободного мандата от императивного заключается в количественном признаке, а именно: в первом случае стороной правоотношения выступает население избирательного округа, а во втором – народ как целое. Свободный мандат не допускает коллизий между интересами избирателей отдельных округов.
Относительная свобода мандата заключается еще в том, что депутаты, будучи свободны от выполнения поручений отдельных избирателей, в своей деятельности отнюдь не оторваны от них. Они постоянно встречаются с избирателями хотя бы уже потому, что от воли последних зависит избрание на новый срок. Если императивный мандат предполагает наличие правоотношений между избранником и избирателями, то свободный мандат более всего выражает только политическое отношение между названными сторонами.1
В этой связи следует различать два аспекта: политический и правовой. Политически депутат является представителем всего народа вообще и тех его общественных групп, к которым он принадлежит, - в частности. Политически и подчас даже юридически (правда, не полностью) он может быть представителем политической партии или иной массовой организации. Именно представляя ту или иную партию или организацию, депутат представляет общественные группы, ибо неорганизованные общности могут формировать свою волю и выражать ее лишь через посредство создаваемых ими политических организаций. Политически и юридически депутат представляет и тот территориальный коллектив, в орган которого он избран, ибо участвует в принятии решений для всего этого коллектива.
Итак, каждый депутат представляет своих избирателей, а общее собрание депутатов (сессия) – всех избирателей.1
Одно из кардинальных свойств Федерального Собрания – его представительный характер. Признание носителем суверенитета и единственным источником власти народа в подлинно демократическом государстве делают справедливым и обоснованным следующий вывод: народ образует выборный представительный орган (парламент), который обладает исключительным правом принимать законы, охраняющие свободы и права человека и обеспечивающие решение общественных проблем в интересах всех граждан. Поэтому парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.2
Если сформулировать концепцию народного представительства применительно к природе и характеру выборных представительных учреждений, то она условно может быть сведена к совокупности следующих принципов:
национальное (народное) представительство учреждается Конституцией;
нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть;
с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей-депутатов, сенаторов и т.д;
член парламента – представитель всей нации, а не тех, кто избрал, и поэтому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.
Представительный характер Федерального Собрания во многом обусловлен самими демократическими началами его формирования: принципами представительства формирования Совета Федерации и выборности депутатов Государственной Думы.1
Анализ теоретических вопросов Федерального Собрания как представительного органа позволяет обратиться к исследованию такого явления как законодательная власть, которую можно выделить по ряду оснований, поскольку она теснейшим образом взаимосвязана, переплетена с представительной властью. При этом не может быть и речи о каком-либо противопоставлении представительной и законодательной власти, но выявление специфики законодательной власти крайне необходимо, поскольку она отражает весьма специфический и чрезвычайно важный аспект сущности и развития самого конституционного права. Аксиоматичной является истина, что далеко не все органы государственной власти наделены законодательной властью, вправе законодательствовать. Это, в первую очередь, касается исполнительной и судебной власти. Иначе не имело бы смысла применение на практике доктрины их разделения.
Только выборные представительные органы государственной власти вправе законодательствовать, то есть именоваться органами законодательной власти. Конституция РФ также акцентирует это положение, подчеркивая, что Государственная Дума – выборный представительный орган власти – принимает федеральные законы. Это не значит, что в законодательной деятельности не принимают участия другие высшие государственные органы – Президент РФ, Правительство РФ, высшие судебные органы, а также представительные органы субъектов Российской Федерации.1
Сама законодательная власть, ее содержание, характер – сложный, многоэтапный процесс, включающий в себя различные этапы и стадии, процедуры и особенности прохождения законопроектов, роль субъектов законодательной инициативы и многие другие моменты.
Во – первых, это прежде всего те свойства и качества Федерального Собрания, которые характеризуют его, исходя из содержания ст. 94 Конституции РФ, как представительный орган государственной власти Российской Федерации, обуславливает и качественные признаки этого органа законодательного учреждения. Следовательно, высшая юридическая сила актов может исходить только от полнокровного представительного органа.
Во – вторых, в самом принципе разделения властей, на основе которого осуществляется государственная власть в Российской Федерации, заложено единство системы государственной власти в РФ, обеспечиваемое верховенством актов, исходящих от представительного органа – парламента России.
Конституция РФ по существу установила определенный баланс правомочий каждой из палат в процессе законодательной деятельности: законопроекты вносятся в Государственную Думу; предусмотрена возможность и имеется четкое правило, позволяющее преодолеть несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой законом: «…федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы».2
Кроме того, Конституцией РФ ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные Государственной Думой, предусмотрена возможность создания палатами согласительной комиссии для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ).
В связи с вышеизложенным можно сделать общий вывод: средоточием законодательной деятельности является Государственная Дума, что не означает какого – либо умаления и значения функций Совета Федерации в процессе этой деятельности. В качестве законодательного органа Российской Федерации Федеральное Собрание выступает как совокупный орган, состоящий из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.