В-четвертых, территориальное устройство держится на отношениях по осуществлению публичной власти (государственной или местного самоуправления). Системообразующими элементами территориального устройства являются функциональные элементы (структурные центры, единицы управления), объединенные связями между субъектами властных отношений высших и низших уровней. Следует отметить, что именно по типу взаимоотношений центра с территориями выделяются типы государств.
В-пятых, на основе территориального устройства формируются экономическая структура государства, развитие связей между субъектами хозяйственной деятельности, системы расселения, социальной инфраструктуры, а также системы многих общественных организаций. Таким образом, изменение территориального устройства вызовет необходимость изменений во всех других системах государства.
В-шестых, территориальное устройство на современном этапе стало весомым фактором территориальной организации социально-экономического пространства государства. Поэтому декларированный при командно-административной системе принцип соответствия систем территориального устройства и экономического районирования требует критического пересмотра. В условиях чрезвычайно динамичного экономического развития, которое в большой степени зависит от изменчивой мировой экономической конъюнктуры, изменилась суть принципа экономической целесообразности. Он заключается не в том, чтобы провести границы административно-территориальных образований в соответствии со сформированными ареалами и центрами хозяйственной деятельности, а в том, чтобы, объединив определенные территории в одно административно-территориальное (управленческое) образование, создать в его пределах максимально благоприятную социально-экономическую среду.
В-седьмых, система территориального устройства государства характеризуется определенной устойчивостью, которая обеспечивается прежде всего структурными взаимосвязями. Это свойство означает сохранение устойчивости системы территориального устройства в условиях дифференцированного влияния на отдельные ее составляющие. Устойчивость системы территориального устройства является базовой составляющей устойчивости государственной власти. В то же время устойчивость предполагает определенное противодействие, невосприимчивость тех или иных мер АТР. На практике это будет сводиться к необходимости настойчивой и последовательной реализации задач АТР.
В-восьмых, практическая реализация АТР требует учета свойства территориального устройства, которое исследователи называют "ограниченностью эффекта реформирования". Это свойство выходит из того, что: 1) территориальное устройство государства - относительно консервативная система государственного устройства с очень ограниченным количеством параметров, которые могут быть революционно изменены; 2) реформа территориального устройства по своей сути является комплексным влиянием на систему государственного устройства в целом; 3) в рамках этого влияния изменения в территориальном устройстве государства как таковом могут играть не первоочередную роль, а лишь служить поводом или катализатором изменений, на которые собственно и были направлены преобразования; 4) в процессе преобразования территориального устройства необходимо преодолевать сопротивление всей целевой системы публичных институтов и внутригосударственных отношений.
Таким образом, с одной стороны, преобразование территориального устройства государства само по себе может повлиять на благополучие конкретного гражданина, семьи, территориальной социальной группы. Ведь в Украине от статуса населенного пункта зависит возможность количественного и качественного получения услуг. С другой стороны, преобразование территориального устройства само по себе не способно привести к кардинальным качественным изменениям в политико-правовом устройстве государства. Реформа территориального устройства, взятая отдельно, ни в коем случае не способна привести к кардинальным изменениям в функционировании системы органов государственной (публичной) власти. Сдвиги такого уровня определяются реформированием государственной службы, изменением принципов построения органов государственной власти, созданием действенных механизмов контроля и ответственности за эффективность управления, упорядочением финансово-кредитной системы, комплексным преобразованием всей системы власти и др. Учет перечисленных других особенностей функционирования системытерриториального устройства государства поможет правильно сформулироватьзадачи АТР и определить адекватные механизмы ее реализации.
Децентрализация управления: преимущества и риски в условиях Украины
Одним из главных принципов и задач АТР в Украине провозглашена децентрализация управления. Однако отсутствуют четкие ориентиры в отношении степени (глубины) децентрализации, соответствующей современному и перспективному состоянию украинского общества. В то же время этот вопрос, по нашему мнению, принципиально важен с точки зрения как построения эффективной системы территориальной организации власти в Украине, так и обеспечения национальной безопасности государства.
Ранее децентрализацию власти рассматривали преимущественно как свойство федеративных систем государственного устройства. В последние несколько десятилетий элементы децентрализации начали активно внедряться в унитарных государствах для повышения эффективности систем государственного управления. Соответственно различают политическую и административную децентрализацию. Последняя представляет интерес в контексте АТР в Украине.
Административная децентрализация - это контролируемый и упорядоченный процесс передачи части полномочий центра органам власти субнационального уровня - региональным и (или) местным. В процессе административной децентрализации объем прав низших органов власти расширяется в пределах, определенных задачами повышения эффективности и гибкости аппарата управления, совершенствования способности государственных органов и муниципальных структур решать вопросы социального и экономического регулирования. Административная децентрализация требует компетентности и последовательности действий по перераспределению организационных и финансовых ресурсов между имеющимися уровнями управления.
Вопрос децентрализации власти в Украине тесно связан с развитием местного самоуправления. В демократическом государстве местное самоуправление выступает в качестве главного элемента саморегуляции и самоуправления граждан. Этот институт обеспечивает приближение власти к населению: благодаря ему внедряется гибкий механизм управления, значительно менее забюрократизированный, чем в жестко централизованной системе. Местное самоуправление дает возможность устранить существующую определенную отчужденность народа от власти, является одним из механизмов существенного расширения прав и свобод каждого гражданина.
Особое значение приобретает выбор концепции местного самоуправления, которая будет реализовываться в государстве. Конституция Украины гарантирует развитие местного самоуправления как "права территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины".
В зависимости от представлений, касающихся отношений между органами государственного управления и местного самоуправления, мировая научная мысль сформулировала несколько основных теорий самоуправления, среди которых наиболее распространены общинная и государственная теории. Общинная теория, основываясь на противоположности общественных и государственных интересов, определяет основу для полной самостоятельности органов самоуправления, исходя из самостоятельной реализации местным обществом своих собственных общественных интересов, а сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу права самому заведовать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами права заведовать самими лишь государственными делами
Государственная (или государственническая) теория определяет самоуправление службой местного общества государственным интересам, местное управление действует только в корпоративно-территориальных интересах, получает суверенную компетенцию и права только в сфере неполитических отношений, в местных хозяйственных и общественных делах, а органы местного управления в вопросах политических, общегосударственных действуют как представители государства ".
Вопрос о том, какую из этих концепций положить в основу построения местного самоуправления в Украине, дискутируется уже свыше десяти лет, однако исследователи не пришли к общему мнению, а действующие законодательные нормы содержат аргументы в пользу обеих концепций.
Предложенный проект АТР основывается на общинной теории местного самоуправления и предполагает проведение глубокой децентрализации государственного управления. В частности, проектом Закона "О территориальном устройстве Украины" предлагается ликвидировать районные государственные администрации, а за областными государственными администрациями оставить функции надзора. А взамен этого полномочия в отношении управления территориями предоставить исполнительным комитетам соответствующих местных советов.
Аргументом "за" децентрализацию управления называют повышение качества общественных услуг и их приближение к потребителю, а также пример развитых децентрализованных государств. Мировой опыт регионального управления на самом деле свидетельствует в пользу децентрализованной модели обеспечения территориального развития, при которой максимум полномочий в данной сфере передается органам местной власти, в частности органам местного самоуправления.