Контроль за трудовой деятельностью иностранных работников осуществляется органами ФМС во взаимодействии с другими органами исполнительной власти. Если иностранный работник нарушает условия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), разрешение на работу, выданное данному иностранному работнику, может быть по ходатайству работодателя или заказчика работ (услуг) аннулировано федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции или его территориальным органом, выдавшими данное разрешение.
Иностранный гражданин, нарушивший закон, в том числе незаконно находящийся на территории Российской Федерации, привлекается к ответственности и подлежит учету, фотографированию и обязательной государственной дактилоскопической регистрации.
Административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств приглашающей стороны или дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин. Если установление приглашающей стороны невозможно, мероприятия по административному выдворению иностранного гражданина за пределы России являются расходными обязательствами Российской Федерации.
Проблемы эффективности организации контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства в Российской Федерации, как представляется, обусловлены рядом недостатков законодательного характера. 15 января 2007 года вступил в силу Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[43]. Данный закон дополнил упоминавшийся выше Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», поэтому представляется нелишним остановиться на некоторых его положениях.
Прежде всего, ошибочным представляется положение, согласно которому миграционный учет носит уведомительный характер (ч. 2 ст. 4 указанного Закона о миграционном учете). К тому же, первым среди принципов миграционного учета названа свобода передвижения иностранных граждан и свобода выбора ими места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации (п. 1 ч. 3 ст. 4 указанного Закона). Получается, что первичной провозглашается именно свобода передвижения и выбора места жительства, а миграционный учет носит уведомительный (то есть, получается, что не более чем справочно-вспомогательный) характер. По нашему мнению, здесь явный перегиб в сторону либерализации. Если целью миграционного учета провозглашена выработка и реализация государственной политики в сфере миграции (п. 2 ч. 1 ст. 4 Закона), значит, свобода передвижения и выбора места жительства не должна противоречить интересам государственной политики в этой сфере. Политические процессы, происходящие в любой сфере жизни общества, определяются, прежде всего, базисными, экономическими процессами. Следовательно, свобода выбора места жительства должна распространяться только на те регионы и населенные пункты, где это отвечает интересам государства. Речь идет о тех территориях, где демографические процессы имеют ярко выраженное отрицательное сальдо, и ощущается нехватка трудовых ресурсов. Поэтому принимающее государство должно иметь свободу устанавливать места и регионы, где ему экономически (и политически) целесообразнее размещать иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих в его пределы, а не последние должны сообщать государству (в уведомительном порядке), где они предпочитают разместиться. В этом и проявилось бы органичное сочетание интересов личности, общества и государства, как один из принципов миграционной политики. Например, Положением о привлечении и использовании иностранной рабочей силы[44], установлены квоты на привлечение определенного числа иностранных граждан в целом и по группам профессий, нанимаемых работодателями для работы на территории субъектов Федерации. То есть, если иностранный гражданин или лицо без гражданства не обладает требуемой специальностью, ему может (и должно) быть отказано в регистрации. Получается, что правильнее было бы говорить не об уведомительном, а о разрешительном порядке.
Согласно закону, основанием для постановки на миграционный учет является факт въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Органы миграционного учета на основе получаемых сведений об иностранном гражданине (ф.и.о., дата рождения, пол, гражданство, специальность, и т.д.) формируют государственную информационную систему миграционного учета. Это осуществляется на основании совместного Приказа МВД, МИДа, Минтранса, ГТК и ФПС РФ от 11 ноября 2002 г. «О введении в действие миграционных карт, согласно которому въездные и выездные части миграционных карт изымаются у иностранных граждан соответственно при въезде или выезде, после чего данные, содержащиеся в них, обрабатываются и анализируются, а затем передаются в вышестоящий орган внутренних дел вместе с результатами анализа. В конечном счете, данная информация используется для выработки «согласованных управленческих решений по принятию соответствующих мер по регулированию внешних миграционных потоков и противодействию незаконной иммиграции в Российскую Федерацию»[45].
В этом, на наш взгляд, как раз и начинаются истоки проблемы. Получается, что органы миграционного учета формируют указанную информационную систему миграционного учета, предоставляют эту информацию высшим органам государственной власти, а те после этого определяют комплекс законодательных и организационных мер, образующих миграционную политику. Разве не правильнее было бы сделать наоборот: сначала определить регионы (может быть, и конкретные населенные пункты), испытывающие нужду в тех или иных специальностях, а затем, с учетом данной информации, решать вопрос о предоставлении мигрантам права селиться в тех населенных пунктах, которые они выбрали.
Далее, согласно закону, разрешение на работу выдается иностранному гражданину органом ФМС на основании заявления иностранного гражданина, подаваемого им лично или через организацию, осуществляющую трудоустройство иностранных граждан в РФ. К заявлению прилагаются документ, удостоверяющий личность; миграционная карта с отметкой органа пограничного контроля о въезде данного иностранного гражданина в Российскую Федерацию или с отметкой органа ФМС о выдаче данному иностранному гражданину указанной миграционной карты; квитанция об уплате государственной пошлины за выдачу разрешения на работу. Кроме указанных документов, по нашему мнению, необходимо было предусмотреть еще и обязанность прикладывать копию заявления иностранного гражданина в налоговый орган о предполагаемых доходах на текущий налоговый период. Это позволило бы если не исключить, то значительно затруднить возможность уклонения от уплаты налогов.
Орган ФМС рассматривает заявление иностранного гражданина о выдаче ему разрешения на работу с учетом квот, установленных Правительством РФ. На 2007 установлена квота на выдачу иностранным гражданам 308842 приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности[46] и утверждена квота на выдачу 6 миллионов разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы[47]. Указанные квоты распределяются по субъектам Федерации. Однако разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину и без учета квоты. Это возможно в тех случаях, когда иностранный гражданин родился на территории РСФСР и состоял в прошлом в гражданстве СССР, или родился на территории Российской Федерации; если он признан нетрудоспособным и имеет дееспособных сына или дочь, состоящих в гражданстве Российской Федерации; имеет хотя бы одного нетрудоспособного родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации; состоит в браке с гражданином Российской Федерации, имеющим место жительства в Российской Федерации; осуществил инвестиции в Российской Федерации в размере, установленном Правительством Российской Федерации; поступил на военную службу, на срок его военной службы. Причем недавно Закон был дополнен положением, согласно которому без учета квоты предоставляется разрешение на временное проживание лицам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы[48].
В соответствии со ст. 9 Закона о правовом положении иностранных граждан в России, ранее выданный иностранному гражданину вид на жительство аннулируется в случае, если он:
1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;