Несмотря на то что ст. 22 ФЗ об ОРД делает акцент ведомственного контроля лишь на соблюдении законности при организации и проведении ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, в качестве других его направлений можно обозначить целесообразность, эффективность проверяемой деятельности, а также предупреждение и предотвращение возможных нарушений закона, что вполне соответствует функциям руководителей ОРО, закрепленным в различных нормах ФЗ об ОРД.
Ведомственный контроль осуществляется на всех стадиях подготовки и проведения ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, и ОРД в целом, начиная от выясненияоснований и условий для проведения ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, и заканчивая использованием их результатов, а также начиная с решения задачи добывания информации и заканчивая предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, осуществлением розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, либо розыском без вести пропавших.[37]
По поручению руководителя ОРО контроль за ОРД вправе осуществлять должностные лица, не входящие в штат оперативных подразделений, но реализующие в соответствии с занимаемой должностью контролирующие функции. Это могут быть имеющие соответствующие допуски работники аппарата министра, организационно-инспекторских подразделений, инспекций по личному составу, контрольно-ревизионных подразделений, подразделения собственной безопасности.
В МВД России, например, такие контрольные функции выполняют Административный департамент, руководимое им Бюро по защите гостайны, Организационно-инспекторский департамент, руководимый им Центр проведения ревизий и проверок, Департамент кадрового обеспечения и Департамент собственной безопасности.
Ведомственный контроль реализуется ОРО в целях своевременного, полного и эффективного принятия мер по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, розыску скрывшихся преступников и лиц, пропавших без вести, решения иных задач ОРД, обеспечения соблюдения прав и законных интересов граждан, рационального и эффективного расходования финансовых средств, выделяемых на ОРД, правомерного проведения ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища.
Достижение поставленных перед ведомственным контролем целей требует реализации определенных задач (направлений), которые можно свести к следующему: а) проверка проведения ОРМ как главной составляющей ОРД, их организации и тактики; б) контроль за оперативностью и полнотой оперативной проверки заявлений и сообщений о преступлениях; в) проверка соблюдения правил конспирации; г) выявление внутренних резервов повышения эффективности проведения ОРМ, совершенствования организации и тактики ОРД, расходования материальных и денежных средств на ее обеспечение; д) превентивная задача, состоящая в предупреждении и предотвращении возможных нарушений оперативно-розыскного законодательства; е) обеспечение безопасности участников ОРМ, контроль за выполнением конфидентами контрактных обязательств и реализацией мер их социальной и правовой защиты.
В порядке контроля руководители, наделенные правом его осуществления, изучают оперативные материалы, полученные в результате проведения ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, отражающие основания и условия их проведения, иные документы, имеющие отношение к ОРД, и принимают по ним решения.[38]
Поскольку ведомственный контроль есть и функция управления, указанные руководители дают указания о проведении работы по осуществлению оперативной проверки, санкционируют заведение ДОУ, контролируют, сроки, порядок, полноту их ведения, проверяют обоснованность их прекращения, утверждают планы мероприятий, дают задания на проведение ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, другим оперативным подразделениям либо санкционируют их, составляют постановления и выступают с ходатайством о проведении ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, санкционируют выдачу денежных средств на оперативные расходы, заслушивают участников ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, дают обязательные для них указания, заключают контракты с лицами, выразившими желание сотрудничества с оперативными подразделениями субъектов ОРД, анализируют оперативную информацию, делают выводы по ней, дают указания на проведение мероприятий, рассматривают жалобы и заявления граждан, в том числе на незаконные действия должностных лиц.
Согласно положениям норм ФЗ об ОРД руководители субъектов ОРД наделены достаточно множественными полномочиями, посредством реализации которых осуществляется ведомственный контроль.
При установлении фактов нарушения законности, правил конспирации, допущенных в ходе ОРД, разглашения сведений ограниченного распространения назначается служебная проверка и по ее результатам принимаются соответствующие меры административного, дисциплинарного или иного воздействия.
Основания судебного контроля за ОРД и порядок его осуществления при проведении ОРМ закреплены в ст. 5, 8, 9 и 12 ФЗ об ОРД.
ФЗ об ОРД определяет ряд ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, а следовательно, на их проведение необходимо судебное решение (ст. 8). В ст. 9 ФЗ об ОРД законодатель определяет процедурный вопрос получения судебного решения, порядок представления материалов, являющихся основанием для судебного решения, закрепляет определенные ограничения при представлении таких материалов, действия субъектов ОРД в случае отказа в положительном решении вопроса о проведении ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища.[39]
Такое рассмотрение материалов не является судебным разбирательством и подготовительными действиями к судебному заседанию. В данных правоотношениях еще нет сторон, что характерно для уголовного процесса. В процедуре, в которой испрашивается судебное разрешение на проведение ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, объект мероприятия (проверяемое лицо) не является участником процесса и знать о нем не должен.
Предусмотренная в рассматриваемой норме процедура судебного рассмотрения и соответствующая процессуальная мера (санкция судьи) связаны с решением задач уголовно-правового характера. Наделение суда полномочием по осуществлению такой процедуры независимого одобрения ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, связанных с ограничениями конституционных прав граждан, создает дополнительную гарантию их защиты (п. 6 Определения Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-0 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И. Г. Черновой[40]).
Законодатель определяет сферу компетенции суда и обязательность судебного решения применительно к рассмотрению материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых только по сетям электрической и почтовой связи, и на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища.[41]
Рассмотрение материалов об ограничении указанных конституционных прав граждан при проведении ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, осуществляется судом, как правило, по месту проведения таких ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении.
К числу судов, которым рекомендовано принимать к своему рассмотрению материалы, подтверждающие необходимость ограничения права гражданина на неприкосновенность жилища, отнесены верховные суды республик, краевые, областные суды, Московский и Санкт-Петербургский городские суды, суды автономной области и автономных округов, военные суды округов, групп войск, флотов и видов Вооруженных Сил РФ.
Районные (городские) народные суды, военные суды армий, флотилий, соединений и гарнизонов не могут отказать в рассмотрении таких материалов в случае представления их в эти суды (см. п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 декабря 1993 г. № 13 «О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации»[42]).
Порядок рассмотрения материалов указанными судами определяется в зависимости от того, впервые ли рассматривается материал об ограничении права граждан на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ или после отказа судьей в проведении ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища.
Первичное рассмотрение материалов представляется на рассмотрение судов районного (городского) звена и приравненных к ним судов по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении. Однако это не исключает и первичного обращения в вышестоящие суды.
Следует отметить, что территориальность действия вышестоящих судов (областных, краевых и др.) гораздо шире; соответственно, такие суды могут рассматриваться и как суды по месту нахождения ходатайствующего органа, и как суда по месту проведения ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища. В частности, областной суд, рассматривавший представленные материалы на ПТП и давший судебную санкцию, был признан судом по месту проведения ОРМ, которые могут повлечь нарушение прав и свобод граждан на неприкосновенность жилища, и судом по месту нахождения ходатайствующего органа (п. 6 Определения Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-0).