а) Бедность является следствием как макроэкономических факторов (низкая инвестиционная активность, что приводит к экономической деградации целых регионов и районов – со всеми втекающими тяжелыми последствиями для проживающих там детей), так и катастрофически низкого уровня развития социально значимого малого, мельчайшего, семейного предпринимательства (доля малого бизнеса в России составляет всего 10-11% ВВП, в отличие, например, от 63-67% в Европе или 52% - в Японии). Оба фактора в свою очередь обусловлены невероятным уровнем коррупции (в «рейтинге экономической свободы», опубликованном в августе 2003 года американским институтом КАТО совместно с канадским институтом Фрейзера, в списке из 123 стран Россия занимает 112 место; в списке «рейтинга коррумпированности» международной организации “Transparency International” Россия занимает одно из последних мест; по данным экспертов Государственной Думы общая годовая сумма взяток, выплачиваемая российским бизнесом, и ущерба от них составляет 40 миллиардов долларов). В 2001-2002 гг. о необходимости поддержки социально-значимого малого предпринимательства неоднократно говорили Президент РФ Владимир Путин и Премьер Михаил Касьянов, в Госдуму внесены и частично приняты ряд важных по замыслу законов. Однако на сегодня эти меры, к сожалению, в целом не привели к уменьшению «коррупционного давления» на граждан, решившихся открыть свое дело, и пока остались «не замеченными» бедствующими российскими семьями с детьми.
б) Решение проблемы организации на муниципальном и региональном уровнях координированной работы по профилактически-реабилитационному сопровождению семей и детей социального риска (а также лиц до 23 лет - выпускников интернатных учреждений и освобождаемых из воспитательных колоний) – важнейшая стратегическая задача России на современном историческом этапе. Сюда входят вопросы организации межведомственного взаимодействия при работе по индивидуальным программам реабилитации, создание банков данных неблагополучных семей и детей и т.п. (необходимо отметить позитивный опыт Московской, Саратовской, Костромской и ряда других субъектов РФ, а также отдельных муниципальных образований в разных регионах России; часть приведенных в заключительной части данного доклада рекомендаций основана именно на этом опыте).
в) Институализация тысяч российских детей обусловлена в первую очередь отсутствием соответствующих установок, критериев оценки успешности работы соответствующих органов и учреждений по числу детей, устроенных в семьи граждан. Мы полагаем, что необходима национальная программа по созданию «инфраструктуры семейного устройства» (создание Служб семейного устройства во всех интернатных сиротских учреждениях, поощрение усыновления и других форм альтернативного семейного воспитания, развитие «наставничества» и т.п.). Здесь необходимо указать на позитивный опыт Самарской области. Также необходимо принятие внесенного в 2001 г. Министерством образования РФ законопроекта, учреждающего патронатное семейное воспитание, что позволило бы провести де-институализацию содержания детей-сирот в общероссийском масштабе. К сожалению, этот законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думой по парадоксальной причине – отрицательного отзыва Министерства финансов, которое не сумело просчитать заложенную в этом законопроекте колоссальную экономию бюджетных средств за счет закрытия многих детских интернатных учреждений.
г) Общий кризис семьи и детства в России в значительной мере обусловлен невыполнением Правительством РФ базовых рекомендаций Комитета ООН по экономическим, социальным и культурным правам[6] и Комитета ООН по правам ребенка[7] (последние также включают ряд предложений, сформулированных в Альтернативном докладе коалиции российских НПО[8]). В первом случае речь идет о невыполнении пунктов 32, 37 – о принятии действенных мер по предотвращению насилия в семье и о программах продовольственных субсидий для бедных (нередко родители «сдают» ребенка в интернат просто потому что не способны его прокормить). Во втором случае не выполнены рекомендации о законодательном учреждении ювенальной юстиции, о создании независимых механизмов рассмотрения жалоб на нарушения прав детей и о создании эффективных, в том числе законодательных, инструментов привлечения к работе с неблагополучными семьями и детьми неправительственных организаций.
Пакет законов о ювенальной юстиции уже давно внесен в Государственную Думу, эти законы получили одобрение высших судебных инстанций России, но окончательное их принятие встречает серьезное противодействие в ряде структур исполнительной власти РФ (при том, что впервые эта рекомендация России была сформулирована Комитетом ООН по правам ребенка еще в 1993 г.). Следует отметить, что в ряде регионов России (в Санкт-Петербурге, в Ростовской области и др.) начался процесс создания судов для несовершеннолетних.
Что касается механизмов независимого контроля, то в рамках пилот-проекта, осуществляемого в течение ряда лет Министерством труда и социального развития, учреждены региональные уполномоченные по правам ребенка в 15 (из 89) субъектах РФ. Разработанные общественными организациями законопроекты об общественном контроле за соблюдением прав детей рассматриваются законодательными собраниями ряда регионов. Но в целом движение в этом позитивном направлении происходит очень медленно и, к сожалению, слабо влияет на общую ситуацию.
3. Предложения и рекомендации
а) В рамках действующего законодательства, то есть на уровне административных решений:
- усиление властного функционала и укрепление штатными специалистами региональных и муниципальных системообразующих органов - межведомственных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, МКДН, призванных координировать деятельность всех органов и учреждений системы защиты детства и семьи и профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (этого требует статья 11 Федерального закона № 120 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», не реализованная в течение четырех лет после принятия этого закона);
- учреждение ведомственными приказами должностей районных координаторов социальной работы в органах здравоохранения, образования и др., введение должностей специалистов по социальной работе во всех учреждениях «территории детства и семьи» - за счет перераспределения функциональных обязанностей сотрудников и их переобучения;
- на уровне максимально приближенном к населению - при сельских, поселковых администрациях, в городских микрорайонах… создание постановлением Главы органа местного самоуправления Общественных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые участвуют в выявлении кризисных ситуаций, способствуют развитию общественного наставничества в отношении кризисных семей с детьми и несовершеннолетних социального риска и т.п.
б) Развитие инфраструктуры семейного устройства; принятие законов о патронатном воспитании и о семейной воспитательной группе; реорганизация работы детских интернатных учреждений, приютов и т.п. по принципу семейного проживания воспитанников; внесение дополнений в федеральное законодательство, способствующих развитию внутрироссийского усыновления детей-сирот, в том числе учреждающих – в соответствии с мировой практикой - т.н. «открытое усыновление».
в) Законодательное учреждение: новых принципов деятельности органов опеки и попечительства (они же органы местного самоуправления – ст. 121-2 Семейного Кодекса РФ); юстиции для несовершеннолетних, должностей федерального и региональных уполномоченных по правам ребенка, системы общественного контроля за соблюдением прав детей; принятие законов, поощряющих привлечение общественных инициатив к социальной работе с семьей и детьми.
Глава 2
об устройстве детей-сирот в Российской Федерации.
Оценка общего числа детей, находящихся в интернатных учреждениях
разного типа на полном государственном обеспечении.
На начало 2003 г. численность детского населения РФ составила 30,5 млн. человек (за 2002 год снова уменьшилась на миллион); число детей-сирот – 699,2 тыс. (увеличилось на 14 тыс.).*
Согласно новейшим данным Министерства образования и науки:
В 2003 г. было выявлено и учтено 128,95 тыс. детей и подростков, оставшихся без попечения родителей (в 2002 г. – 127,1 тыс.).
Численность детей и подростков, остававшихся неустроенными на начало 2003 г. – 13,15 тыс. (на начало 2002 г. – 12.9 тыс.); «Этот контингент состоит из детей, которые не изъяты из семьи после лишения родительских прав, находятся в приютах, медицинских учреждениях, учреждениях Министерства внутренних дел и т.д., дальнейшее устройство которых находится в стадии решения» («Вестник образования России», август 16, 2003).
В целом подлежали устройству в 2003 г. 142,1 тыс. детей и подростков. Из них были устроены:
- в дома ребенка, воспитательные, образовательные лечебные учреждения, учреждения социальной защиты на полое государственное обеспечение – 39,3 тыс.;
- в учреждения начального, среднего и высшего профессионального обучения, другие образовательные учреждения на полное государственное обеспечение – 3 тыс.;
- под опеку и попечительство – 67,9 тыс.;
- в приемную семью – 1,46 тыс.;
- на усыновление (российскими посторонними гражданами) – 6,95 тыс.;
- возвращены родителям – 8,45 тыс.
В 2002 г. общая численность российских усыновленных детей составила 23,3 тыс. человек; из них российскими усыновителями – отчимами и мачехами – 9,2 тыс. усыновлений, посторонними гражданами – 14, 1 тыс. (из них российским гражданами - 7, 2 тыс., иностранными гражданами – 6,9 тыс.).