Предложенный консультантами Центра фискальной политики методологический подход, который был описан в данной брошюре, позволяет формировать норматив, который может быть доведен до каждого образовательного учреждения на основе общих прозрачных принципов расчета. При расчете норматива были учтены виды образовательных программ, ступени обучения, удорожающие факторы, например, такие как деление классов на группы, группы продленного дня, кружковая работа. Такой подход позволяет при расчете расходов на обеспечение минимальных конституционно-гарантированных затрат привести к выравниванию бюджетной обеспеченности территорий путем предоставления «равной» образовательной услуги при «неравном» финансировании.
В качестве инструмента формирования бюджетной политики в области образования нормативный подход позволил проанализировать ситуацию в сфере финансирования общеобразовательных учреждений Ставропольского края и выявить часть существующих проблем неэффективного распределения бюджетных средств.
На основании проведенного анализа и расчетов нормативных затрат необходимо подчеркнуть следующие основные моменты при построении бюджетной политики Ставропольского края в области образования:
· Задачи по осуществлению образовательной политики должны решаться совместно Министерством образования и Министерством финансов.
· Для расчета норматива необходимо законодательное закрепление «размытых» норм федерального законодательства, а также отменяемых федеральных норм в связи с реализацией программы реформирования региональных финансов.
· Важно предусмотреть при формировании образовательного бюджета ненормативных расходов на развитие образовательной отрасли, которые могут носить программный характер, поскольку нормативные затраты являются минимальными и служат для расчета объема бюджетных средств на поддержание текущей деятельности.
· Стратегически необходимо внедрение нового механизма подушевого финансирования с учетом периода адаптации, предполагающего «мягкий» переход. Такой период позволит избежать потенциальных рисков и негативных социальных последствий.
Выполнение этих пунктов позволяет провести успешное внедрение нормативного финансирования, обеспечив оптимизацию бюджетных расходов и выравнивание бюджетной обеспеченности территорий.
Предложения по совершенствования управления и финансирования в образовании рассмотренные в данной брошюре содержат в себе рекомендации по внедрению практически применимых механизмов для Ставропольского края. Использование этих рекомендаций возможно как на региональном, так и на местном уровнях.
Опыт Ставропольского Края по проведению паспортизации, мониторингу состояния системы образования на основе данных паспортизации может быть рекомендован к распространению на другие территории Российской Федерации.
Также с учетом территориальных особенностей возможно практическое применение механизмов совершенствования управления и финансирования в образовании, предложенных в брошюре, в других субъектах РФ, как на региональном, так и на местном уровнях.
Введение
Настоящие методические рекомендации разработаны с целью оказать содействие правительству Ставропольского края в формировании методики расчета размера субвенций муниципальным образованиям края на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования. Принципы, изложенные в настоящих методических рекомендациях, позволяют обеспечить единый и прозрачный подход к расчету размера субвенций, а также могут способствовать оптимизации и повышению эффективности расходов краевого и местных бюджетов на общее образование.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации
Обязанность финансового обеспечения учебного процесса в муниципальных общеобразовательных учебных заведениях возлагается на субъекты Российской Федерации согласно ст. 1 федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» № 123-ФЗ от 7 июля 2003 года. Аналогичные положения содержатся в федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 года.
Указанные полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем передачи местным бюджетам субвенций, рассчитанных по нормативам, установленным законами субъекта Российской Федерации. Данные субвенции включаются в состав регионального фонда компенсаций и, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, должны распределяться пропорционально численности потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг. Соответствующая методика должна утверждаться законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.
Основные принципы расчета
Состав расходов
Согласно вышеуказанным федеральным законам, в расходы, необходимые для реализации основных общеобразовательных программ (государственного стандарта общего образования), включаются следующие виды расходов:
- расходы на оплату труда работников (муниципальных) общеобразовательных учреждений,
- расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы,
- расходы на хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов).
Расходы на оплату труда включают тарифные и нетарифные части оплаты труда (включая начисления на заработную плату) педагогического, административного, учебно-вспомогательного, обслуживающего персонала муниципальных общеобразовательных учреждений. Расходы на учебные пособия включают компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию.
В методику по расчету субвенций рекомендуется включать перечень расходов, включаемых в понятие расходов на хозяйственные нужды.
Расходы социального характера функционально не являются текущими расходами, связанными с реализацией основных общеобразовательных программ. Таким образом, их не рекомендуется включать в образовательную субвенцию (кроме расходов на компенсационные выплаты за книгоиздательскую продукцию).
Расчет норматива
В качестве основы для расчета итогового норматива расходов на реализацию стандартов общего образования предлагается использовать базовый норматив расходов на оплату труда педагогических работников в расчете на одного учащегося.
Базовый норматив расходов на оплату труда рассчитывается исходя из средней стоимости одного академического часа педагогической работы, которая определяется действующими тарифными ставками, разрядами педагогов по тарифной системе оплаты труда (ЕТС или региональной тарифной сетке) и корректируется на долю надтарифных выплат и надбавок, а также темп роста фонда оплаты труда в течение года.
Различия в расходах на оплату труда педагогического персонала в расчете на одного учащегося могут быть обусловлены следующими факторами:
- различным количеством обязательных учебных часов по ступеням общего образования в соответствии с Базисным учебным планом, в результате чего для реализации основных общеобразовательных программ на разных ступенях общего образования требуется различное число преподавательских ставок,
- наличием видов классов с особыми программами (коррекционные, гимназические/лицейские), реализация которых требует дополнительных бюджетных расходов, наличием программ дополнительного образования,
- различной наполняемостью классов и наличием малокомплектных школ, в которых расходы на оплату труда в расчете на одного учащегося выше по сравнению со школами с нормативной численностью классов.
Перечисленные факторы отражаются в расчетах путем использования удорожающих коэффициентов и стандартного количества учебных часов по соответствующим ступеням общего образования.
Расходы на оплату труда административного, учебно-вспомогательного, обслуживающего персонала рекомендуется учитывать в общем нормативе оплаты труда на основе нормативно заданной или фактически сложившейся доли данных расходов в общем объеме фонда оплаты труда персонала муниципальных общеобразовательных учреждений. При этом может предусматриваться постепенный переход от сложившегося соотношения расходов на оплату труда педагогического и административно-управленческого персонала к нормативно заданному соотношению.
Так как такого нормативно заданного соотношения в настоящий момент на федеральном уровне не существует, рекомендуется законодательно утвердить на уровне Края такое соотношение (по типам и видам образовательных учреждений, в зависимости от размера образовательного учреждения).[39]