Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений в Ставропольском крае (стр. 8 из 20)

Позже в регионы было направлено рекомендательное письмо совместно от Министерства финансов РФ и Министерства образования РФ, содержащее согласованные Методические рекомендации по расчету образовательных субвенций[12].

Эти рекомендации не дают четкого описания формулы норматива. Предлагаемая формула поверхностно описывает способ расчета, и фраза о том, что для каждого типа и вида образовательного учреждения должны рассчитывать свои нормативы, не поддержана никаким описанием. При этом рекомендуются агрегированные значения нормативов для городских, поселенческих и сельских ОУ[13], по поводу расчета величин которых возникает множество вопросов. Не понятно также, каким образом была определена доля прочих текущих расходов, входящих в субвенцию, на уровне 6,2% от общей величины текущих расходов. Ни слова не говорится о поправочных коэффициентах. Применить на практике значения предложенных в этих рекомендациях показателей для большинства регионов не представляется возможным.

В связи с этим были проанализированы нормы законодательства прямого действия, непосредственно влияющего на размер финансирования общего образования, и определяющие величину норматива подушевого финансирования. Основные нормативно-правовые акты, влияющие на величину нормативных затрат, следующие:

- Базисный учебный план ([5] Приложения 2),

- Письмо «О порядке исчисления заработной платы» ([6] Приложения 2),

- Типовое положение об общеобразовательном учреждении ([8] Приложения 2),

- Положение о классах компенсирующего обучения ([9] Приложения 2),

- Положение о коррекционном образовательном учреждении ([10] Приложения 2),

- Типовые штаты ([11] Приложения 2).

3.2. Региональное законодательство

В статье 23 п. 3 Закона Ставропольского края «Об образовании»[14] говорится, что «финансирование государственных образовательных учреждений осуществляется в соответствии с краевыми нормативами бюджетного финансирования, которые устанавливаются законами Российской Федерации и Ставропольского края. Финансирование образовательных учреждений иных форм собственности осуществляется их учредителями и не может быть ниже, чем это предусмотрено краевыми нормативами бюджетного финансирования для государственных образовательных учреждений».

Краевое законодательство о финансировании образовательных учреждений на нормативной основе не выполнялось до 2004 года. Согласно краевому закону о бюджете на 2004 год, в настоящее время в региональном Фонде компенсаций Ставропольского края предусмотрены субвенции, направляемые на финансирование расходов, предусмотренных федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений» от 7 июля 2003 года № 123-ФЗ, т.е. расходов на обеспечение учебного процесса в муниципальных общеобразовательных учреждениях.

30 июня 2004 года был принят Закон Ставропольского края «О нормативах расходов...»[15], в статье 2 которого говорится, что «значение нормативов расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчете на одного обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях на последующие финансовые годы ежегодно определяется Правительством Ставропольского края при формировании проекта краевого бюджета на соответствующий финансовый год и включается в приложение к проекту закона Ставропольского края о краевом бюджете на очередной финансовый год о распределении субвенций на реализацию государственного стандарта общего образования между муниципальными образованиями Ставропольского края».

На 2004 годы в приложении к этому закону было утверждено два вида нормативов:

· По учреждениям, расположенным в сельской местности и в городах районного значения (кроме г. Новопавловска), в размере 5720 руб. в год.

· По учреждениям, расположенным в городах краевого значения и в г. Новопавловске, в размере 4850 руб. в год.

Этот закон основывается на Методических рекомендациях, предложенных Министерством образования Российской Федерации. В результате агрегированного усредненного подхода к определению нормативных затрат на образование такие нормативы служат только для распределения бюджетных средств по муниципальным образованиям Края. Довести такие нормативы до конкретных образовательных учреждений невозможно в силу того, что при расчете ни коим образом не учитываются фактические объективно сложившиеся показатели наполняемости, штатной численности, размеров фонда надбавок и доплат и прочее. Тем не менее, в законе Ставропольского края присутствует фраза о том, что «нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования определяются в расчете на одного обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях с учетом их типов и видов и наполняемости классов»[16], но описание технологии и методики расчета таких нормативов отсутствует.

Такие нормативы расходов, действительно, могут обеспечить «относительное выравнивание бюджетных средств, расходуемых на одного учащегося в различных образовательных учреждениях, а также» сделать «прозрачной и предсказуемой процедуру распределения бюджетных средств между образовательными учреждениями»[17], как это декларируется в Концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования и рационализации сети образовательных учреждений Ставропольского края[18]. Но выравнивание расходов произойдет без учета реализуемых различных образовательных программ (коррекционное обучение, обучение повышенного уровня в гимназиях и лицеях, индивидуальное обучение). Кроме того, прозрачной и предсказуемой в этом случае остается только процедура распределения средств, а не сама формула расчета.

Таким образом, в настоящее время Ставропольский край нуждается в Методических рекомендациях расчета подушевых нормативов бюджетных затрат в сфере общего образования, которые должны содержать прозрачную формулу расчета норматива, который может использоваться как для расчета величин образовательных субвенций, так и для его доведения до каждого общеобразовательного учреждения. Тем более, что в Концепции оптимизации бюджетных расходов предусматривается апробация механизма нормативного подушевого бюджетного финансирования на пилотных территориях: «провести экспериментальный расчет финансирования учреждений общего образования пилотных территорий на основе подушевого норматива и анализ причин отклонения фактических ассигнований от нормативных»[19]. Та работа, которая проводится Центром фискальной политики на территории Ставропольского края по проекту Policy Development Program/ Education Management and Finance Reform: Russia является актуальной и будет способствовать достижению задач, поставленных Администрацией края в ходе реализации Концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования.

Опираясь на рассмотренные нормы федерального и регионального законодательства были применены Методические рекомендации по расчету субвенций из бюджета Ставропольского края в местные бюджеты на финансовое обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования с применением подушевого норматива бюджетного финансирования.

4. Порядок определения подушевого норматива бюджетного финансирования

4.1. Подходы к расчету нормативных затрат

Образовательные учреждения ведут свою финансовую отчетность по статьям бюджетной классификации вне зависимости от того, какой принцип положен в основу планирования краевого и местных образовательных бюджетов, а также расходов ОУ. Поэтому можно рассмотреть законодательные нормы, учитывающиеся при формировании этих расходов и выяснить, какие из расходов по статьям экономической классификации поддаются нормированию.

Диаграмма 3

Структура расходов общеобразовательных школ Ставропольского края в 2003 году

Большую долю в расходах образовательного учреждения занимает оплата труда с начислениями (Диаграмма 3). В среднем в 2003 году она составляла 78,1%. Доля расходов муниципальных общеобразовательных школ Края составляет 49% (в том числе доля расходов на оплату труда с начислениями – 44%).

Рассмотрим, как формируются расходы на оплату труда. Часть расходов на оплату труда определяется исходя из четко установленных норм, таких как: число часов Базисного учебного плана[20], учебная нагрузка педагогических работников[21], ставка заработной платы по Единой тарифной сетке[22], надтарифная составляющая, доплаты и надбавки². Эти нормы используются при расчете ФОТ[23] как при традиционном, так и при нормативном подходе. При традиционном подходе к планированию напрямую определяется величина затрат на численность работников образовательного учреждения. При нормативном подходе к определению величины расходов на оплату труда расчеты ведутся в зависимости от числа обучающихся в образовательном учреждении. Ниже представлены основные различия этих подходов при формировании фонда оплата труда (Таблица 9).

Таблица 9

Отличие традиционного подхода к формированию ФОТ от нормативного