Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений в Ставропольском крае (стр. 9 из 20)

	Традиционный подход	Нормативный подход
Зависимость размера ФОТ ОУ от штатной численности педагогического персонала	Прямая (чем больше численность педагогического персонала, тем выше ФОТ)	Опосредованная зависимость
Зависимость размера ФОТ ОУ от численности обучающихся	Опосредованная зависимость	Прямая (чем больше численность обучающихся, тем выше ФОТ)
Зависимость размера ФОТ ОУ от наполняемости классов	Сильная (низкая наполняемость – большее число классов – рост числа учебных часов – рост педагогических ставок – рост ФОТ)	Слабая (норматив рассчитыватся исходя из фиксированной нормы наполняемости классов)
Зависимость размера ФОТ ОУ от штатной численности прочего персонала, не преподающего учебные часы	Прямая (чем больше численность прочего персонала, тем выше ФОТ)	Опосредованная зависимость

На формирование ФОТ традиционным способом влияют такие федеральные законодательные акты, как типовые штаты ОУ и положения об образовательных учреждениях[24]. Типовые штаты являются примерными и носят рекомендательный характер[25] при формировании штатной численности конкретного образовательного учреждения. А так как нет четкого внутреннего лимитирующего фактора по штатной численности непедагогического персонала, кроме внешнего бюджетного ограничения, существующий традиционный подход к планированию ФОТ поддерживает стимулы к расширению штатной численности персонала. Утвержденные в положениях об образовательных учреждениях нормы наполняемости, например, в 25 человек в городских школах, 20 – в сельских, на практике не выдерживаются по тем или иным причинам[26]. Кроме того, может не выдерживаться норма по размеру надтарифного фонда[27], когда при отсутствии бюджетных средств или вследствии неэффективного их распределения у местного бюджета не хватает ресурсов на выплату 25% надтарифа работникам образовательных учреждений. Таким образом, величина фонда оплаты труда в образовательных учреждениях одного размера, типа и вида, находящихся на территории одного населенного пункта может отличаться в разы.

При переходе на нормативное подушевое финансирование исчезнут стимулы к расширению штатной численности персонала и увеличению числа классов за счет снижения их наполняемости.

Все перечисленные нормы влияют на размер расходов на заработную плату и, следовательно, на объем начислений. Расходы на заработную плату поддаются нормированию и могут быть, исходя из четких норм федерального законодательства, определены «прямым» счетом в части оплаты труда педагогических работников, штатная численность которых определяется часами Базисного учебного плана при фиксированной норме наполняемости классов.

С другой стороны, та часть фонда оплаты труда, которая формируется опираясь на штатное расписание образовательных учреждений и которая зависит не от преподаваемых учебных часов, а в большей мере от размера образовательного учреждения, четко не регламентируется нормами федерального законодательства, и для расчета норматива финансовых затрат здесь представляется возможным применять среднюю оценочную норму, либо среднюю фактически сложившуюся норму, подкрепленную финансами региона/муниципалитета.

Таким образом, рассчитывать норматив подушевого финансирования «прямым» счетом, опираясь на действующее федеральное законодательство, возможно только в той мере, в которой оно четко регламентирует способы определения объемов расходных обязательств. В результате анализа федерального законодательства было зафиксировано, что не все нормы расходов четко установлены. В связи с этим можно рассмотреть несколько вариантов нормирования расходов там, где нормы федерального законодательства не определяют четких границ финансирования (например, для определения размера фонда оплаты труда административно-управленческого, технического, вспомогательного персонала, а также педагогического персонала, определение ФОТ которых не зависит от количества преподаваемых часов – психологи, логопеды):

1 вариант. При расчете подушевого норматива финансирования опираться на существующие минимальные федеральные и региональные законодательно утвержденные нормы, определяющие размер фонда оплаты труда. Например, при определении доли фонда оплаты труда персонала образовательных учреждений, не ведущего учебные часы, учитывать соотношение педагогического и прочего персонала, которое при расчете норматива дает наименьшую из возможных[28] стоимость обучения ребенка по данному виду и типу образовательного учреждения в городской или сельской местности.

2 вариант. Определить величину норматива затрат на общее образование как средневзвешенные удельные расходы на учащегося.

3 вариант. Утвердить, исходя из возможностей регионального бюджета, нормы, участвующие при расчете нормативных расходов, такие как соотношение расходов на оплату труда педагогического и прочего персонала по типам и видам образовательных учреждений, а также долю расходов на повышение квалификации работников образовательных учреждений. Практически на первых этапах внедрения это будут средние фактически сложившиеся нормы.

Первый вариант нормирования расходов на оплату труда непедагогического персонала хорош тем, что он резко ограничивает стимулы у образовательных учреждений к раздуванию штатов, так как существующее федеральное законодательство прямого действия, регламентирующее вопросы формирования штатной численности, носит рекомендательно разрешительный характер и каждое образовательное учреждение вправе самостоятельно формировать свои штаты. И только в последние годы в федеральном законодательстве появилась фраза о том, что образовательное учреждение может придерживаться иных от рекомендованных законодательством норм в пределах имеющихся финансовых средств[29]. Минусы этого варианта заключаются в том, что сокращение ставок административно-управленческого, вспомогательного и технического персонала до их минимально возможного значения приведет к увольнению сотрудников, следствием чего неизбежно возникнет сопротивление введению принципа нормативного финансирования вне зависимости от того, на сколько грамотно будет обосновано такое сокращение непедагогического персонала общеобразовательных учреждений. Кроме того, при таком подходе к решению проблемы оптимизации штатной численности администрация должна будет продумать программу мероприятий по переобучению освободившихся кадров и их трудоустройству, а также предусмотреть финансовые средства на компенсационные выплаты уволившимся сотрудникам.

Рассчитанная по второму варианту величина затрат, с одной стороны, в целом не будет отклоняться от размера расходов, определяемых традиционным способом, что снизит риски и социальные последствия. С другой стороны, норматив можно будет использовать только как механизм распределения имеющихся бюджетных средств. Довести такой норматив до каждого образовательного учреждения будет не возможно, и потребуется корректировка нормативных затрат по каждому образовательному учреждению, так как в силу непрозрачности составных частей такого норматива трудно проанализировать за счет каких факторов происходит отклонение фактических удельных затрат ОУ от средневзвешенных удельных затрат по территории. Соответственно придется рассчитывать поправочные коэффициенты к нормативу для каждого образовательного учреждения. Таким образом, использование второго варианта расчета нормативных затрат сводит на нет принцип нормативного подхода.

При реализации третьего варианта формула расчета норматива финансирования по типам и видам образовательных учреждений будет унифицирована с учетом среднего фактически сложившегося соотношения расходов на оплату труда педагогического и прочего персонала. Таким образом, существенных изменений в штатной численности образовательных учреждений не произойдет, но при этом стимулы к ее раздуванию будут закрыты утвержденной нормой. Такой подход предпочтительнее, особенно в первые годы перехода на нормативное подушевое финансирование. Это позволит минимизировать риски и существенно ослабить социальные последствия введения нормативного подушевого бюджетного финансирования.

Третий вариант расчета представляется оптимальным при выборе из рассмотренных альтернатив. Ниже схематично представлены варианты расчета нормативных затрат в части оплаты труда (Схема 1).

Схема 1

Выбор варианта расчета величины норматива в части оплаты труда