Вопросы повышения эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений в Ставропольском крае
Москва 2005
Подготовлено Центром фискальной политики при участии Министерства образования Ставропольского края при содействии Института «Открытое общество» (Будапешт)
Содержание
1.1. Показатели эффективности использования действующей сети образовательных учреждений 8
1.1.1. Отношение фактической численности детей к плановой. 8
1.1.2. Число детей на одного занятого. 9
1.1.3. Удельные расходы на одного ребенка. 11
2. Подушевой норматив как основа повышения эффективности бюджетных расходов в общем образовании. 14
3. Законодательная основа расчета подушевого норматива. 19
3.1. Федеральное законодательство. 19
3.2. Региональное законодательство. 20
4. Порядок определения подушевого норматива бюджетного финансирования. 22
4.1. Подходы к расчету нормативных затрат. 22
4.2. Расчет образовательных субвенций с применением норматива. 28
4.3. Особенности перехода к нормативному подушевому финансированию.. 29
4.3.1. Компенсирующее финансирование. 29
4.3.2. «Сглаживающее» финансирование. 30
5. Примеры расчетов подушевых нормативных затрат. 31
Представленная вниманию читателей брошюра – один из результатов выполнения проекта «Образовательный менеджмент и реформирование финансов в России» (“Education Management and Finance Reform: Russia”). Поддержка данного проекта осуществлена Институтом «Открытое общество», Будапешт (Open Society Institute, Budapest).
Целью данного проекта является выработка рекомендации по совершенствованию финансирования и управления в области образования на примере некоторых муниципалитетов Ставропольского края. В данной брошюре содержатся рекомендации по повышению эффективности бюджетных расходов общеобразовательных учреждений.
Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование в настоящее время стоит не только перед местными органами власти, которые являются учредителями общеобразовательных учреждений и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов Российской Федерации, которые с 1 января 2005 года осуществляют частичное финансирование школ в виде образовательных субвенций.
В Ставропольском крае для решения проблемы повышение эффективности бюджетных расходов на образование летом 2004 года проводились мероприятия по паспортизации образовательных учреждений. В первой части брошюры представлен анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации.
Заполненные образовательными учреждениями формы паспорта через каждые полгода отчетного периода дают исходную информацию для мониторинга состояния образовательных учреждений. В подготовленном материале представлен подход к анализу и интерпретации данных паспортизации для целей повышения эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование.
На региональном уровне задаются общие правила игры по распределению бюджетных средств на основе норматива через образовательную субвенцию. То, на сколько четкими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны будут обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих четких правил в настоящий момент федерация субъектам не предоставила. В результате большинство субъектов Российской Федерации оперирует средними удельными расходами на ребенка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга.
Благодаря тесной работе Министерства образования Ставропольского края с Центром фискальной политики был применен подход при расчете норматива, основанный на тезисе о выравнивании доступа к стандартной минимально гарантированной бюджетной услуге для любой категории обучающихся независимо от их места проживания (городская или сельская местность) и социального статуса. Таким образом, применен подход расчета нормативных затрат для предоставления «равной» образовательной услуги при «неравном» финансировании.
Во второй, третьей и четвертой частях брошюры рассмотрены подходы к определению нормативного подушевого финансирования как инструмента повышения эффективности бюджетных расходов в рамках действующего законодательного поля. В частности, описан методологический подход к определению подушевого норматива, проанализированы федеральные и региональные законодательные и нормативные акты и предложен порядок расчета образовательных субвенций.
Методологический подход, применяемый Центром фискальной политики, при реализации проекта основывается на тезисе, что образование – это бюджетная услуга, гарантированная конституционно. Государство взяло на себя обязательства по предоставлению общедоступного и бесплатного «дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях» (ст. 43 Конституции РФ). То, что в Конституции записаны государственные гарантии предоставления бесплатного образования, означает, что государство гарантирует некоторую стандартную, усредненную услугу. Возникает потребность определить и разграничить эту гарантированную государством стандартную норму, финансирование которой должно осуществляться из государственного бюджета, и дополнительные расходы, неизбежно возникающие при диверсификации образовательной услуги в конкретных муниципалитетах. Такое разграничение протекает в рамках недостаточных бюджетных ресурсов в отрасли, что требует проведения мероприятий по оптимизации бюджетных расходов на образование и создания стимулов эффективного управления отраслью.
В заключительной части брошюры представлены примеры расчетов подушевых нормативных затрат на ребенка. Расчеты проводились на основе данных, предоставленных экспериментальными территориями Ставропольского края. Экспериментальные территории представлены муниципальными образованиями как городского, так и сельского типа. Примерно 2/3 образовательных учреждений этих муниципальных образований являются сельскими. Таким образом, отработка механизмов совершенствования и управления в сфере образования охватывала общеобразовательные учреждения, как с высокой, так и с низкой наполняемостью классов.
Предложения по совершенствования управления и финансирования в образовании рассмотренные в данной брошюре содержат в себе рекомендации по внедрению практически применимых механизмов, использование которых возможно как на региональном, так и на местном уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
1. Анализ состояния общеобразовательных учреждений Ставропольского края по результатам паспортизации
Паспортизация общеобразовательных учреждений явилась важным этапом в реализации краевого законодательства по повышению эффективности и результативности бюджетных расходов Ставропольского края на образование.
Мероприятия по составлению паспортов образовательных учреждений проводились Министерством образования Ставропольского края на основании:
- Постановления Правительства Ставропольского края от 21.04.2004 №57-п «Об этапах и основных направлениях проведения инвентаризации бюджетных обязательств бюджета Ставропольского края с целью определения их эффективности и ориентации бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов»,
- Распоряжения Правительства Ставропольского края от 24.06.2004 №265-рп об утверждении «Концепции оптимизации бюджетных расходов в сфере образования и рационализации сети образовательных учреждений Ставропольского края».
Особенностью паспортизации образовательных учреждений представляется сбор информации для реализации целей, заявленных в Концепции оптимизации мероприятий по реформированию механизмов бюджетного финансирования общего образования и управления отраслью. В этом документе ставятся две основные цели:
- повышение качества услуг и доступности общего образования,
- повышение прозрачности бюджетных расходов.
При этом основные направления реформирования, определенные Концепцией, следующие:
В Концепции паспортизация учреждений общего образования края предусмотрена в качестве мероприятия по внедрению подушевого нормативного финансирования учреждений общего образования. Тем не менее, проведенные летом 2004 года мероприятия паспортизации могут способствовать реализации всех направлений реформирования.