В законопроекте закреплены меры по профилактике коррупции, включающие в себя:
- специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;
- развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;
- совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации;
- возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с исполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности.
Большое внимание в законопроекте уделено определению основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции. Эти направления включают в себя, в частности:
- совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;
- разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональной уровне;
- сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий;
- введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;
- обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;
- развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.
В целях придания системности законодательному регулированию противодействия коррупции законопроект предусматривается принимать в пакете с проектами федеральных законов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции от 31 октября 2003года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счётной палаты Российской Федерации и служащих Центрального банка Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», которыми предлагается внести изменения в соответствующие законодательные акты Российской Федерации.
Система мер противодействия коррупции, предусмотренная законопроектом, строится на использовании прежде всего мер упреждения, направленных, в частности, на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы «невыгодности» коррупционного поведения.
В целях создания механизма ответственности юридических лиц, в том числе и иностранных, за коррупционные правонарушения в законопроекте устанавливается общая норма, согласно которой в случае, когда от имени или в интересах юридического лица передается взятка или осуществляется коммерческий подкуп, к юридическому лицу в порядке, предусмотренном административным и гражданским законодательством Российской Федерации, могут быть приняты такие меры ответственности, как, в частности, предупреждение и административный штраф.
В развитие этого общего требования в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях также предлагается внести соответствующие изменения.
Важной причиной, порождающей коррупцию в массовом масштабе, является некачественное законодательство, регулирующее рыночную экономику.
В юридической литературе появилось понятие «взяткоемости» законодательства как критерия возможности и «благоприятных» условий для такого проявления коррупции как взяточничество. Большая «взяткоемкость» характеризует законодательство о валютном контроле, о таможне, о рекламе, о недрах и др. Нормативно-правовая база с одной стороны избыточна, а с другой – неполна. Законов принято к настоящему времени много, однако они часто дублируют друг друга, а в целом ряде случаев так при этом и не решают поставленных задач, поскольку приняты под давлением узких групповых или ведомственных интересов. Многие законы были не обеспечены ни организационно, ни материально, что деформировало исполнение бюджета, открывало возможности для коррупции. Огромное число принятых декларативных норм, их противоречивость открывали возможности для произвола.
Российское законодательство содержит сегодня большой коррупционный потенциал в силу значительного завышения требований норм права, обилия дискреционных полномочий чиновника, огромного количества отсылочных норм.
В этой связи следует заметить, что проблема состоит не только во взяткоемкости законов, но и в процедурах их исполнения. Многие из этих законов соответствуют международным стандартам. Однако закрытость, непрозрачность процедур их исполнения способствует развитию коррупции, теневых общественных отношений.
Учитывая, что предметом исследования коррупции являются её проявления в деятельности органов исполнительной власти, призванных осуществлять только исполнение законов (статья 10 Конституции РФ), именно несовершенство законодательства следует признать одним из основных условий, способствующим проявлению коррупции в деятельности органов исполнительной власти.
Согласно Концепции административной реформы, а также типовой программе противодействия коррупции в субъекте РФ, одобренной Министерством экономического развития РФ, основным способом, позволяющим снизить уровень коррупционных проявлений в действующем законодательстве является внедрение обязательной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.
10. Конфликт интересов.
Как уже говорилось выше, институциональные корни коррупции «кроются» в самой системе государственного устройства, отношениях между государством и должностным лицом, осуществляющим свои полномочия от имени государства. Характер взаимоотношений по принципу «принципал – агент» позволяет должностному лицу использовать «административный ресурс» государства непосредственно в личных интересах или в интересах третьих лиц. Таким образом, сущность взаимоотношений государства и должностного лица органа публичной власти предполагает возникновение конфликта интересов.
Впервые на современном этапе административной реформы понятие «конфликт интересов» было закреплено в Федеральном законе «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»[104]. Согласно статье 19 данного Федерального закона под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.
Недопустимо рассматривать коррупцию как следствие неэффективного публичного управления государством. Коррупция неизбежна по причине самой сущности государства, выстраивание взаимоотношений между государством и должностным лицом государственного аппарата предполагает взаимодействие согласно модели «принципал - агент». Должностное лицо, действуя в интересах государства, получает возможность действовать от его лица, но при этом обладает определенной свободой действий. Поэтому цель борьбы с коррупцией – не её полная ликвидация, а её минимизация путем выявления причин и условий, способствующих ее возникновению и проявлению.
Личный конфликт интересов у должностного лица может возникнуть при прохождении государственной службы в органах исполнительной власти в следующих случаях:
- решение должностным лицом вопроса, связанного с интересами близких ему людей;
- разрешение дел, касающихся поддерживаемых им политических организаций;
- возможностью получения взятки за принятие решения или совершения определенного действия;
- трудоустройства после ухода с государственной службы в организацию, которая может стать поставщиком товаров (исполнителем работ, услуг) в целях удовлетворения государственных нужд, или о конкурентах которой за время службы должностным лицом была получены сведения коммерческого характера;
- работы по совместительству;
- получения подарков;
- использование административного ресурса в политических интересах во время предвыборных избирательных кампаний.
Наличие данного условия обусловлено неэффективной системой государственного и общественного контроля за действиями (решениями) должностных лиц. К числу способов, позволяющих снизить уровень коррупционных проявлений при данных коррупционных факторах, можно отнести практически все мероприятия, предусмотренные примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ, рекомендованной Министерством экономического развития РФ.