Методические рекомендации разрабатываются в целях снижения коррупциогенности нормативных правовых актов за счет устранения типичных коррупционных факторов путем коррекции или устранения содержащих их норм.
Выделение из всего нормативного массива возможных правовых предпосылок коррупции - типичных коррупционных факторов, позволяет оптимизировать работу по снижению (устранению) коррупциогенности нормативных правовых актов, сделать ее более целенаправленной и эффективной.
В соответствии с Концепцией административной реформы в РФ на 2006-2010 годы внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов признано одним из приоритетных направлений административной реформы.
Антикоррупционная экспертиза осуществляется в целях:
- повышения качества разработки проектов нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность исполнительных органов государственной власти области при предоставлении физическим и юридическим лицам государственных услуг и реализации властных полномочий;
- снижения «административного давления» на хозяйствующие субъекты, которые осуществляют свою деятельность на территории Новосибирской области;
- повышения эффективности государственного управления в целом.
Достижение вышеуказанных целей и решение поставленных задач в части внедрения обязательной экспертизы нормативных правовых актов Новосибирской области и их проектов на коррупциогенность обуславливает необходимость разработки Методических рекомендаций, которые позволят систематизировать работу экспертов и определить последовательность выполняемых ими действий.
Методические рекомендации предназначены для непосредственного применения во всех исполнительных органах государственной власти Новосибирской области государственными гражданскими служащими при подготовке ими нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области (внутренняя антикоррупционная экспертиза), а именно:
- при разработке проектов нормативных правовых актов;
- при проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов юридическими службами соответствующих органов исполнительной власти области.
Методические рекомендации также предназначены для использования иными лицами, участвующими в проведении антикоррупционной экспертизы в соответствии с действующим законодательством (при проведении внешней антикоррупционной экспертизы).
6.2. Формулирование основных понятий, используемых в Методических рекомендациях
В целях Методических рекомендаций необходим собственный понятийно-категориальный аппарат, включающий в себя следующие основные термины и определения:
- внутренняя антикоррупционная экспертиза – деятельность специалиста (ов) и (или) экспертов юридических служб исполнительных органов государственной власти области по выявлению и описанию коррупционных факторов, проводящих правовую экспертизу нормативных правовых актов области и их проектов;
- дискреционные полномочия – полномочия, предоставляющие право органам государственной власти (должностным лицам) действовать по собственному усмотрению в пределах закона;
- комплексная независимая антикоррупционная экспертиза – деятельность группы независимых специалистов (экспертов) по комплексному анализу нормативных правовых актов области на коррупциогенность;
- коррупция – использование служебного или должностного положения в целях извлечения ненадлежащей выгоды;
- коррупциогенность - заложенная в нормах права возможность способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации нормативных правовых актов, которые характеризуются наличием в них коррупционных факторов;
- коррупционные факторы – нормативно-правовые конструкции, правовые формулы или дефекты норм, способствующие проявлениям коррупции и повышающие коррупционные риски. Содержание в правовой норме коррупционных факторов характеризует норму как коррупциогенную. При разработке проектов нормативных правовых Новосибирской области коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или непреднамеренно, соответствовать правилам юридической техники или нарушать их (образовывать тем самым «дефекты» правовых норм).
Нормы права, содержащие коррупционные факторы, определяются как коррупциогенные нормы.
- коррупциогенная норма – норма права, содержащая коррупционные факторы. Коррупциогенность нормы права означает ее возможное использование в коррупционных целях для извлечения ненадлежащей выгоды;
- нормативный правовой акт – письменный официальный документ, принятый (изданный) в установленной законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение;
- первичная внутренняя антикоррупционная экспертиза – деятельность специалиста (ов) по выявлению и предотвращению наличия коррупционных факторов, содержащихся в проектах нормативных правовых актов области, непосредственно участвующего (их) в процессе его разработки;
- внешняя антикоррупционная экспертиза - деятельность независимых специалиста (ов), экспертов по выявлению и предотвращению наличия коррупционных факторов, содержащихся в проектах нормативных правовых актов, привлекаемых для оценки правовых актов.
6.3. Описание сути и направлений антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов на коррупциогенность. Формулирование задач анализа проектов правовых актов на коррупциогенность
Одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является формирование нормативно-правовой базы, препятствующей совершению государственными гражданскими служащими Новосибирской области коррупционных сделок. Нормативное определение полномочий государственных гражданских служащих области должно исключать возможность совершения произвольных действий и лоббирования интересов узкого круга лиц в корыстных целях. Вместе с тем, необходимо понимать, что без должной меры административного усмотрения процесс государственного управления невозможен.
При разработке проектов нормативных правовых актов требуется исключить возможность появления в них правовых норм, усложняющих государственное управление и формирующих «питательную среду» для возведения административных барьеров и возникновения коррупционных проявлений в виде вымогательства, взяточничества и т.д.
Противодействие коррупции, в первую очередь, должно включать комплекс мероприятий по предотвращению и исключению из нормативных правовых актов области норм, повышающих вероятность совершения коррупционных сделок. Необходимо минимизировать случаи использования государственными гражданскими служащими административного усмотрения. В этой связи наиболее актуальным и эффективным инструментом борьбы с коррупционными проявлениями представляется внутренняя и комплексная независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов области.
Задачами антикоррупционной экспертизы являются:
- выявление в нормативных правовых актах области типичных коррупционных факторов;
- выработка рекомендаций по исключению типичных коррупционных факторов путем устранения или коррекции содержащих их правовых норм;
- выработка рекомендаций по включению в нормативные правовые акты превентивных антикоррупционных норм.
6.4. Разработка инструментов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов исполнительных органов государственной власти Новосибирской области.
Для достижения вышеперечисленных целей и задач в Методических рекомендациях используются следующие инструменты антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
Основные правила и условия проведения антикоррупционной экспертизы.
Эффективность антикоррупционной экспертизы определяется ее системностью, достоверностью и проверяемостью результатов.
Антикоррупционная экспертиза должна проводиться единообразно, прежде всего, по составу и последовательности изложения типичных коррупциогенных факторов.
Каждая норма нормативного правового акта должна быть проверена на наличие каждого типичного коррупционного фактора. В свою очередь каждый типичный коррупционный фактор должен быть проверен на его присутствие в каждой норме нормативного правового акта.
Типичные коррупционные факторы выявляются независимо от того, включены ли они в нормативный правовой акт умышленно или непреднамеренно.
Типичный коррупционный фактор необходимо увязать с основанными на нем проявлениями коррупции.
Любой выявленный типичный коррупционный фактор должен быть устранен из нормативного правового акта (или его проекта) путем исключения или коррекции содержащей их нормы.
Первичная внутренняя антикоррупционная экспертиза должны проводиться двумя или более специалистами (экспертами), как правило, независимо друг от друга.
Выявленные в ходе проведения антикоррупционной экспертизы нетипичные коррупционные факторы указываются в заключении и подлежат устранению в том же порядке, что и коррупционные факторы, признанные типичными.
Типология коррупционных факторов.
Типичные коррупционные факторы условно подразделяются на две группы.
Первая группа – общие факторы, одинаково применимые к законодательным актам и подзаконным нормативным правовым актам.