9.2. Разработка мер по повышению рисков злоупотребления должностными полномочиями и совершению коррупционных действий
Использование служебного положения для извлечения личной выгоды всегда является проявлением коррупции, независимо от того является оно противоправным или нет. Совершенно очевидно, что наибольшую общественную опасность представляет коррупция среди государственных служащих. Поскольку коррупция порождена системой причин и условий, для борьбы с этим явлением очень важно использовать системный подход.
В процессе предупреждения коррупции следует выделить два взаимоувязанных процесса. Это стимулирование и ограничение. Стимулирование честной работы государственных гражданских служащих используется пока недостаточно в связи с отсутствием соответствующей правовой базы. Однако именно этот процесс в значительной мере определяет эффективность борьбы с коррупцией. Стимулирование безупречной службы должно быть возведено в ранг государственной политики. Для повышения престижа государственной и муниципальной служб могут использоваться самые различные рычаги. Эффективными в этом плане могут оказаться профессиональные конкурсы, награды за честную и добросовестную службу. При этом оценка деятельности службы и/или отдельного служащего (в том числе и уровень коррумпированности) должны осуществляться на основании результатов постоянного антикоррупционного мониторинга.
Так, например, в Германии действует «Положение о борьбе с коррупцией в системе государственного управления». В соответствии с ним администрации государственных органов обязаны вести регулярный мониторинг ситуации, выявлять наиболее уязвимые в коррупционном плане должности и принимать своевременные шаги по предупреждению возможных правонарушений. В частности, предусматривается набор на такие должности специально подготовленных сотрудников, устойчивых в морально-психологическом плане. Причем через пять лет их обязательно подвергают ротации[132].
В зарубежных странах для борьбы с коррупцией используются специальные правоограничения, которые сужают или исключают возможность для злоупотребления своим служебным положением. По этому пути идет и российский законодатель. Тем не менее, правовое регулирование в этой области достаточно противоречиво и имеет существенные пробелы, одной из причин которых является их недостаточное теоретическое и эмпирическое обоснование. Действительно, антикоррупционные меры безопасности ограничивают некоторые конституционные права и свободы. С одной стороны, властные отношения – это объект повышенной охраны. С другой стороны, власть – это источник повышенной опасности, подтверждением чему является вся российская история. Противоречивость власти отмечал известный философ Н.А. Бердяев, который писал: “Бесспорно, начало власти связано с существованием зла. И это в двойном смысле. Власть принуждена бороться с проявлением зла, в этом ее функция. Но она сама сеет зло и бывает новым источником зла”. Отсюда логично следует, что к лицам, которые допускаются к работе с таким источником опасности и объектом охраны, как власть, должны предъявляться повышенные требования. Человек, поступающий на публичную службу, должен быть готов к повышенному вниманию и контролю. Вместе с тем само по себе вознаграждение – это еще не гарантия того, что должностное лицо не будет злоупотреблять служебным положением. Стимулирование обязательно должно сочетаться с ограничением, разновидностями которого являются меры восстановления (компенсации), меры наказания (ответственности) и меры безопасности. Каждая из разновидностей ограничения содержит специализированные «пакеты» мер, направленных на борьбу с коррупцией.
Ни одна из названных выше мер воздействия не имеет преимуществ. К успеху может привести только их сбалансированное сочетание.
В соответствии с примерной программой противодействия коррупции в субъекте РФ на 2007-2010 годы, разработанной и рекомендованной Министерством экономического развития РФ, формирование системы мер дополнительного стимулирования для государственных гражданских служащих, замещающих коррупциогенные должности («компенсационного пакета»), предполагает разработку и внедрение в органах исполнительной власти системы оплаты труда государственных служащих, занимающих коррупциогенные должности, пропорциональной потенциальным рискам коррупционных проявлений и возможным незаконным вознаграждениям за коррупционные действия при исполнении должностных обязанностей в сфере компетенции данного государственного служащего.
Компенсационный пакет для данных государственных служащих, включает в себя:
· «социальный пакет» для должностного лица, замещающего коррупциогенную должность на основе срочного служебного контракта;
· отдельный порядок оплаты труда, с учетом возможного коррупционного вознаграждения за злоупотребление служебным положением или противоправное использование служебного положения.
«Социальный пакет» для должностного лица, замещающего коррупциогенную должность на основе срочного служебного контракта
В настоящее время в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 27 июля
2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» основаниями для заключения срочного служебного контракта являются:
· замещение отдельных должностей гражданской службы категории "руководители", а также должностей гражданской службы категории "помощники (советники)";
· замещение должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами сохраняется должность гражданской службы;
· замещение должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы;
· замещение должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, иных представительствах Российской Федерации и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории Российской Федерации;
· замещение должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций;
· замещение временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта;
· замещение должности гражданской службы, по которой частью 14 статьи 50 настоящего Федерального закона установлен особый порядок оплаты труда;
· в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.
Вышеперечисленные основания для заключения срочного служебного контракта носят исчерпывающих характер. Соответственно заключение срочного служебного контракта с государственными гражданскими служащими, замещаемыми должности государственной гражданской службы, отнесенные к коррупциогенным должностям, возможно исключительно при условии внесения соответствующих изменений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Отдельный порядок оплаты труда, с учетом возможного коррупционного вознаграждения за злоупотребление служебным положением или противоправное использование служебного положения
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.
Денежное содержание гражданского служащего состоит из:
· оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, состоящего из:
- месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы (далее - должностной оклад);
- месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы (далее - оклад за классный чин), которые составляют (далее - оклад денежного содержания);
· ежемесячных и иных дополнительных выплат (далее - дополнительные выплаты).
К дополнительным выплатам относятся:
1) ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе;
2) ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада;
3) ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, определяемых законодательством Российской Федерации;
4) премии за выполнение особо важных и сложных заданий, порядок выплаты которых определяется представителем нанимателя с учетом обеспечения задач и функций государственного органа, исполнения должностного регламента (максимальный размер не ограничивается);
5) ежемесячное денежное поощрение;
6) единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих.
Проведенный анализ оснований для произведения дополнительных выплат государственным гражданским служащим позволяет отнести «ежемесячную надбавку к должностному окладу за особые условия гражданской службы в размере до 200 процентов этого оклада» к числу выплат, «компенсирующим» выполнение обязанностей, связанных с повышенными коррупционными рисками.