Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают доступный для субъекта уровень, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует коррупции. Он проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора с формальной точки зрения – одна из наиболее трудных экспертных задач. Здесь наблюдается прямая зависимость успешности ее решения от квалификации специалиста (эксперта). Не стоит опасаться, что в качестве коррупциогенной будет представлена норма, которая при последующей оценке не окажется таковой.
Как правило, обнаружить данный типичный коррупционный фактор в формулировке требований к заявителю можно при анализе перечня документов, подача которых в орган власти необходима для реализации права, оснований для совершения (отказа в совершении) действий органом государственной власти.
Коррупциогенность присутствует, если такой перечень:
открытый, т.е. не является исчерпывающим;
содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера;
содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).
В последнем случае коррупциогенность можно снизить, если механизм проверки действительности сведений заранее известен и очевиден для заявителя (например, в нормативном правовом акте установлено, что представленные сведения проверяются в течение определенного времени путем запросов информации из органов государственной власти – налоговой инспекции, милиции и пр.).
3.1.4. Злоупотребление правом заявителя.
Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих. Под маркой свободы волеизъявления заявителя должностному лицу проще вступать с ним в коррупционные сговоры.
Очевидно, что административное правоотношение, «запуск» той или иной административной процедуры налагает взаимные права и обязанности на обе стороны – орган публичной власти и заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в правовой норме.
На данный фактор может указывать предоставление заявителю права свободно выбирать способ или сроки совершения действия в рамках уже начавшейся административной процедуры.
3.1.5. Выборочное изменение объема прав.
Данный коррупционный фактор имеет разнообразные проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или предоставляя соответствующие полномочия должностному лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах. Само по себе изменение объема прав – один из методов правового регулирования, диктуемый той или иной необходимостью, а потому не может оцениваться с точки зрения коррупциогенности. Проблема в том, что в отношениях власти и граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными, адекватными, а льготы и привилегии получаться именно теми, кому они адресованы.
Коррупциогенным может быть само установление того или иного запрета, предоставление государственному органу или должностному лицу права устанавливать запреты или привилегии (нормативные или индивидуальные). Именно поэтому данный фактор связан с широтой дискреционных полномочий или подзаконного нормотворчества. Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура реализации которого становится зависимой от усмотрения государственного гражданского служащего.
Оценка объема изменения прав с точки зрения коррупциогенности требует высокой квалификации специалиста и эксперта. Этот типичный коррупционный фактор почти всегда встречается в сочетании с другими – такими как определение компетенции по формуле «вправе», широта дискреционных полномочий, завышенные требования к лицу, юридико-лингвистическая коррупциогенность.
3.1.6. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.
Наличие этого типичного коррупционного фактора проявляется в возможности регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами области. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и его существенные условия определялись при этом законом. В противном случае возможности подзаконного нормотворчества реализуются как широкие дискреционные полномочия со всей присущей им коррупциогенностью.
Часто речь идет не о детализации норм закона, разъяснении порядка их применения, а о принятии органом исполнительной власти области собственных правовых актов. Имеют место случаи, когда подзаконные нормативные правовые акты противоречат федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации. Закон, оставляя регулирование отношений органу исполнительной власти, провоцирует его на создание условий, удобных для него самого, а не для граждан и юридических лиц. Среди таких условий часто присутствуют коррупциогенные нормы.
Этот типичный коррупционный фактор может быть выявлен в полной степени, когда специалист (эксперт) не огранивается текстом анализируемого нормативного правового акта, а проверяет нормативный правовой, принятый на его основе. При этом необходимо оценить содержание и форму акта.
Законодательный акт, как и нормативный правовой акт органа исполнительной власти, может предусматривать широкие возможности локального нормотворчества (принятие собственных правовых актов органами исполнительной власти области). Свобода локального нормотворчества может свидетельствовать о невыполнении органом власти собственных регулирующих функций, что позволяет органам исполнительной власти принимать свои правовые акты. А коррупциогенные локальные акты провоцируют неправомерные действия.
На наличие данного фактора проверяются бланкетные нормы.
3.1.7. Юридико-лингвистическая коррупциогенность.
Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Перед экспертом (специалистом) не ставится задача проведения лингвистической экспертизы, он должен оценить качество норм в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями.
Создает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений законов и даже Конституции.
Все эти недочеты лингвистического характера способны привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет государственному гражданскому служащему варьировать свое усмотрение и повышает вероятность произвольного применения нормы, то есть расширяет его дискреционные полномочия. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.
3.1.8. Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции».
Реализация органами исполнительной власти области нормотворческих полномочий в любой сфере государственного управления основана на компетенции этого органа. Орган исполнительной власти не вправе при подготовке нормативного правового акта выходить за рамки предоставленной компетенции. Компетенция некоторых органов исполнительной власти может устанавливаться непосредственно в законе. Процесс разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации довольно подвижен, доказательством чего служат многочисленные изменения, вносимые в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Принятие нормативных правовых актов «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование вопроса, который должен регулироваться ответствующим законом или подзаконными нормативными правовыми актами другого уровня. Если такой нормативный правовой акт содержит коррупциогенные нормы, это позволяет должностному лицу, служащему извлекать «ренту» из реализации тех полномочий, за которые он ответственности не несет, или же предлагать более быстрые «платные» услуги взамен порядка, установленного другим актом.
Для обнаружения данного коррупционного фактора специалисту (эксперту) необходимо проанализировать статутный документ, определяющий компетенцию органа исполнительной власти области в установленной сфере. После этого требуется оценить, насколько принятие анализируемого нормативного правового акта (его отдельных норм) находится в рамках его компетенции. Принятие нормативного правового акта «сверх компетенции» может сочетаться с другими коррупционными факторами, в частности с нормативными коллизиями.
3.1.9. Заполнение законодательных пробелов подзаконным актом.
Как показывает анализ действующего законодательства, пробелы в законодательном регулировании нередко устраняются путем принятия подзаконного нормативного правового акта. Таким путем сформировалось «указное» право Президента Российской Федерации, когда данными нормативными правовыми актами учреждались новые для России нормы и конструкции. Данная негативная тенденция наблюдается и в настоящее время. Например, основные положения Указа Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» вошли в текст Федерального закона от 27 июня 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».