При принятии нормативного правового акта органом исполнительной власти рекомендуется использовать возможности установления дисциплинарной ответственности государственных служащих, а также применять другие «рычаги» реагирования на служебные нарушения (например, депремирование).
Последствия наличия данного коррупционного фактора часто осложняется еще одним «отягчающим» обстоятельством – отсутствием в нормативном правовом акте возможности обжалования действий государственных служащих во внесудебном порядке. Разумеется, действует общее правило о гарантиях судебного обжалования, но именно внедрение и расширение способов досудебного рассмотрения жалоб способно повысить дисциплину среди служащих.
3.2.6. Отсутствие контроля за государственными органами, государственными служащими.
Этот типичный коррупционный фактор скорее считается общеполитическим недостатком. Его можно констатировать применительно почти к каждому нормативному правовому акту. В этом смысле законодательство Российской Федерации или отдельного субъекта Российской Федерации в целом можно считать коррупциогенным.
Тем не менее, специалисту (эксперту) стоит первоначально отмечать в своем заключении наличие или отсутствие этого фактора. Если в нормативном правовом акте органа исполнительной власти, имеются нормы, повышающие подконтрольность деятельности данного органа, это существенно снижает коррупциогенность акта. В этой связи специалисту (эксперту) следует обратить внимание, отражены ли в нормативном правовом акте следующие моменты:
нормы, обеспечивающие информационную открытость деятельности органов исполнительной власти;
использование информационных технологий для обеспечения гласности деятельности органов исполнительной власти (наличие Интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов);
возможность осуществления отдельных государственных полномочий саморегулируемыми организациями и их ответственности;
нормы об отчетности органов исполнительной власти (их должностных лиц) перед населением и (или) общественными объединениями (например, публикация ежегодных отчетов);
нормы о парламентском контроле;
возможность осуществления общественных проверок данного органа исполнительной власти, условий и процедуры таких проверок, мер реагирования по результатам проверок.
3.2.7. Отсутствие информации (нарушение режима прозрачности информации).
В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В этой связи любые нормативные правовые акты должны быть опубликованы в официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Положительным примером повышения информационной открытости на федеральном уровне является Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», а также разработка проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
Однако официальная публикация – всего лишь необходимая стадия вступления нормативного правового акта в законную силу. На органе исполнительной власти лежит еще и обязанность доведения принятого акта до сведения заинтересованных лиц, особенно актов, касающихся граждан и организаций (размещение на своем Интернет-сайте, оформление тематических стендов, выпуск буклетов и брошюр). Абсолютная норма транспарентного (прозрачного) управления – предоставление для ознакомления любого нормативного правового акта по просьбе заявителя, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне.
При организации конкурсов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд) или по приватизации государственного имущества каждый его участник должен знать правила и условия участия в торгах. Непредставление такой информации увеличивает вероятность возникновения коррупционных проявлений.
3.3. Типичные коррупционные факторы системного характера
3.3.1. Ложные цели и приоритеты
Нормативный правовой акт должен иметь ясные цели и приоритеты, отвечающие реальным потребностям правового регулирования.
На данный фактор может указывать объективная нецелесообразность принятия нормативного правового акта, избыточность регулирования вопроса, противоречие норм проекта нормативного правового акта продекларированным им целям.
Для выявления данного типичного коррупционного фактора анализируется весь текст нормативного правового акта с точки зрения поставленных целей и приоритетов.
Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных. С теоретической точки зрения принятый нормативный правовой акт должен основываться на сочетании принципов законности и целесообразности (принятие акта имеет под собой законные основания и отвечает реальной потребности регулирования). Однако в действительности целесообразность принятия этого нормативного правового акта может отсутствовать, регулирование вопроса может оказаться избыточным, излишним, ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо неисполнимые требования и т.д. Другими словами, актуальность принятия такого нормативного правового акта выглядит сомнительной. В ряде случаев принятие «надуманного» нормативного правового акта может являться благоприятным условием для разработки и применения коррупционных схем.
3.3.2. Нормативные коллизии.
Нормативная коллизия в правовом аспекте определяется как выявленное противоречие (расхождение) между различными нормативными правовыми актами.
Различаются несколько видов коллизий – коллизии содержательные, темпоральные, пространственные и иерархические. Идеальный путь правильного разрешения коллизии – применение закрепленных в законодательстве коллизионных принципов и норм. Таким образом, коллизионная норма – это правило выбора приоритетной нормы. Однако коллизионные нормы устанавливаются законодательством не всегда, а это значит, что ответственность за выбор приоритетной нормы переходит на правоприменителя.
Поэтому наличие коллизии в отдельной норме нормативного правового акта позволяет должностному лицу, государственному служащему произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению, что существенно повышает вероятность совершения коррупционных сделок, и потому является коррупционным фактором. В ряде случаев наличие нормативной коллизии позволяет виновному лицу уйти от юридической ответственности, которая строго формализована.
Неправомерное противоречие нормативного правового акта другому нормативному акту часто может быть пресечено только отменой коллизионной нормы. Однако в период действия этой нормы гипотетически могут быть совершены коррупционные сделки.
Для обнаружения коллизии необходимо тщательно анализировать не только нормативные правовые акты, экспертиза которого проводится, но и нормативные акты различного уровня по смежным отношениям и отраслям, что требует высокой квалификации специалиста (эксперта).
При обнаружении коллизии норм специалисту (эксперту) необходимо установить, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны. Если таких правил нет, то очевидно наличие коррупционного фактора.
В целях эффективной реализации настоящих Методических рекомендаций можно классифицировать коллизионные нормы на:
вертикальные (противоречия между нормативными правовыми актами различной юридической силы);
горизонтальные (между нормативными правовыми актами равной юридической силы);
внутренние (между нормами анализируемого нормативного правового акта).
Более подробно будут рассмотрены наиболее показательные среди нормативных (правовых) коллизий. При выявлении любой другой коллизии, не иллюстрированной в настоящих Методических рекомендациях, специалист (эксперт) также отмечает ее в качестве типичного коррупционного фактора.
Специалист (эксперт), проводящий внутреннюю антикоррупционную экспертизу нормативного правового акта, должен учитывать результаты общей правовой экспертизы, устанавливающей его соответствие действующему законодательству.
Коллизия нормативного правового акта и Конституции Российской Федерации
Согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Соответственно, подобное противоречие будет наиболее явной и очевидной коллизией, которая встречается не часто. Многие из таких коллизий служат поводом для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Однако в период действия нормативного правового акта, противоречащего Конституции, могут совершаться коррупционные сделки.
Коллизия нормативного правового акта органа исполнительной власти области и закона
Нормативная коллизия может выражаться в противоречии анализируемого нормативного правового акта федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Новосибирской области.