- разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;
- разработка и принятие программ противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ;
- разработка нормативно-правовой и методической базы предоставления государственных услуг в электронной форме;
- переход федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ на предоставление государственных услуг с использованием телекоммуникационных технологий;
- организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях предоставления государственных и муниципальных услуг;
- создание пилотных многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территориях субъектов РФ;
- ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
- реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов РФ;
- проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора;
- - внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти;
- обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;
- развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы;
- корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.
В результате реализации мероприятий административной реформы в 2007 – 2008 гг. дальнейшая комплексная модернизация системы государственного управления рассматривается не только как продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и как модернизация стиля и методов их деятельности.
Каждому региону присуща определенная специфика коррупционных рисков, свои структура коррупционных деяний и методы их осуществления. Следовательно, эффективное решение проблем в сфере предупреждения и пресечения различных коррупционных проявлений в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области будет зависеть от разработки и внедрения комплекса мер по противодействию коррупции с учетом требований законодательства, административной реформы, а также региональной специфики.
Таким образом, целью реализации административной реформы в Новосибирской области по этому направлению является внедрение специальных механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти области.
3.1. Выявление причин и условий, способствующих проявлению коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, а также характерных для Новосибирской области факторов коррупционных рисков
Безусловно, успех борьбы с коррупцией в России в целом, и в Новосибирской области в частности, во многом зависит от учета причин и условий, которые её порождают или могут способствовать её проявлению в деятельности исполнительных органов государственной власти. В своем прямом этимологическом значении под «причинами» понимают явление, вызывающее, обусловливающее возникновение другого явления; основание, предлог для каких-нибудь действий, а условия – это обстановка, в которой протекает что-либо, обстоятельства, при которых совершается что-либо, будучи обусловлено чем-то. Следовательно, первоочередной задачей, является определение понятия «коррупция» – предмета исследования, имеющего свои причины и условия возникновения.
Понятие коррупции прочно вошло в жизнь российского общества, несмотря на то, что в действующем национальном законодательстве России оно отсутствует. Этимология значения слова «коррупция» происходит от латинского термина «corruptio» – порча, подкуп и согласно толковым словарям русского языка означает «подкуп, соблазнение, развращение взятками (должностных лиц)»[86], «преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения»[87].
Глобальная программа против коррупции Комитета ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности дает следующие определения проявлений коррупции: взяточничество (обещание; предложение или предоставление какой-либо выгоды, ненадлежащим образом влияющих на действия или решения должностного лица); растрата (кража ресурсов людьми, облаченными властью и контролем над чем - либо ценным), мошенничество (любое поведение, направленное на обман или одурачивание человека или юридического лица, для собственной выгоды или выгоды третьей стороны), вымогательство (принуждение человека заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на действие или бездействие), злоупотребление правом на рассмотрение, произвол (использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций любой группе (индивидууму) или, наоборот, дискриминации любой группы (индивидуума) ради личной выгоды), использование конфликта интересов (незаконные операции с ценными бумагами. Участие в сделках, приобретение должности или получение коммерческого интереса, что несовместимо с официальным положением и обязанностями, с целью незаконного обогащения, личной выгоды), получение незаконного пособия, льготы или незаконного вознаграждения (должностное лицо получает что-либо ценное от тех, кто хотел бы получить заказ от власти), фаворитизм (это - назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым, в соответствии с принадлежностью к определенной партии, роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам), кумовство (это - форма фаворитизма, когда руководитель предпочитает выдвигать своих родственников на государственные должности), незаконные пожертвования и вклады (это происходит, когда политические партии или правящие должностные лица, облеченные властью, получают деньги в обмен на потакание юридическим лицам или группам, делающим такой вклад) [88].
Содержание любого явления выражается в формах его существования. Среди коррупционных проявлений в современный период можно выделить многие виды прямого или завуалированного совмещения должностей на государственной службе и в негосударственных коммерческих организациях, оказание государственными служащими прямых или косвенных услуг негосударственным коммерческим организациям за прямое либо завуалированное вознаграждение, предоставление тех или иных льгот, выгод и преференций коммерческим организациям, в которых они прямо или косвенно заинтересованы, использование государственными служащими личного либо ведомственного влияния и неформальных связей в тех же целях. Также к коррупции можно отнести и следующие нарушения: использование информации, официально еще не опубликованной, но ставшей известной государственному служащему в связи с выполнением служебных обязанностей; использование служебного положения в целях личного трудоустройства в негосударственной сфере после оставления государственной службы; принятие должностными лицами решений, обусловленных перспективами либо прямыми обещаниями такого трудоустройства; использование бывшими государственными служащими знания деятельности своего ведомства «изнутри», установившихся там неформальных связей для получения преимуществ своей новой организацией; учреждение коммерческих структур с использованием имущества государственных предприятий, на которых должностные лица работают, участие в руководстве этими структурами, обеспечение последним привилегированного положения, использование служебного положения в процессе приватизации государственной и муниципальной собственности в целях приобретения этих объектов в свою собственность; неправомерная (из корыстных побуждений) передача коммерческим организациям финансов и кредитов, предназначенных для общегосударственных нужд и т.п.
Исследуя формы проявления коррупции в государственном аппарате в России, профессор Кузьминов Я. И. отмечает, что за 10 лет в нашей стране сформировались устойчивые и защитные механизмы коррупции в государственном аппарате, коррупция в настоящий момент практически не имеет «диких форм», вроде организованного вымогательства. В связи с этим выделяются характерные для России формы коррупционных отношений, а также отношений, скрывающих потенциальную возможность коррупции: рынок бюрократических услуг; чиновник на содержании; чиновничье предпринимательство; сети взаимных обязательств и «экономика одолжений»; коррупция как инструмент государства и др.[89] Следовательно, коррупция необязательно сопровождается получением денежных средств. Она может проявляться и в предоставлении необоснованных льгот, преференций, в демонстрации лояльности государственных служащих по отношению к политическим партиям, родственникам, знакомым, коммерческой организации и т.д.
Таким образом, формы коррупции в системе государственных органов представляют собой зависящие от конкретных социально-экономических условий способы достижения коррумпированными должностными лицами своих целей, связанных с удовлетворением ими личных, групповых и корпоративных интересов.
Трудности исследования феномена коррупции связаны с его многогранностью и проникновением в различные сферы, традиционно являющиеся объектами изучения различных общественных наук (экономики, истории, социологии, политологии, юриспруденции), применяющих различный инструментарий и использующих собственный понятийный аппарат. При определении понятия коррупции необходимо учитывать наличие различных взглядов на данную проблему, поскольку каждый из имеющихся подходов имеет под собой соответствующую эмпирическую базу и одновременно отражает комплекс различных элементов этого сложного и многофункционального явления.