Вице-премьером, ответственным за оперативное экономическое управление, после Олега Лобова был назначен бывший министр металлургии СССР Олег Сосковец. Наблюдатели сходились во мнении, что последнее назначение (по инициативе главы правительства, как отмечалось в Указе Президента РФ) было сделано в качестве противовеса Олегу Лобову. Однако Олег Сосковец стал противовесом не только для Лобова: он весьма удачно вписался в круг ближайшего президентского окружения – его имя все чаще стали связывать с Александром Коржаковым и называть в качестве возможной замены Председателю Правительства РФ. Политическое падение Олега Сосковца произошло одновременно с падением генералов Коржакова и Барсукова.
При всех кадровых перестановках Правительство РФ сохраняло свой принципиально неполитический характер, характер института административно-хозяйственного корпоративного представительства, правда, при постепенной и относительной политизации функциональной роли самого его председателя – Виктора Черномырдина. Внутренняя природа определяла особенности правительственной работы: колоссальную энергоемкость, энергозатратность его внутренних процедур, противоречивость курса и решений, одновременно стабилизационные и стагнационные эффекты.
Еще одной – весьма характерной для постноменклатурной традиции – особенностью устройства и функционирования российского правительства являлась и является особая роль аппарата. Именно это гипертрофированное значение правительственного аппарата объясняет остроту не раз поднимавшегося вопроса о его переподчинении руководителю Администрации Президента РФ. Особенно острая борьба по этому вопросу велась между Черномырдиным и Филатовым. Противоборство было напряженным и переменчивым – некоторые СМИ успели сообщить, что указ о переподчинении подписан, однако Виктору Черномырдину все-таки удалось до подписания филатовского проекта, а может быть и после, подписать свой проект указа с независимым аппаратом правительства. Возглавивший аппарат правительства доверенный сотрудник Виктора Черномырдина Владимир Квасов выстроил жесткую административную вертикаль и, контролируя весь документооборот, вполне мог блокировать одни решения и проводить другие даже без ведома тех министров, например министра финансов, согласование с которыми по данным вопросам было обязательным. Владимир Квасов отменил установленный Алексеем Головковым, который являлся руководителем правительственного аппарата при Егоре Гайдаре, порядок, согласно которому вице-премьеры курировали соответствующие отделы аппарата и принимали самостоятельные решения; даже секретариаты вице-премьеров были подчинены руководителю аппарата.
Конфликт вице-премьеров с руководителем аппарата вызвал даже личное вмешательство Президента РФ. Однако отставка Владимира Квасова состоялась позже, когда уже сам Виктор Черномырдин вынужден был опасаться настойчивых попыток со стороны влиятельных фигур из ближайшего окружения Президента сменить Председателя Правительства РФ. Новый руководитель аппарата Владимир Бабичев, известный своими антиельцинскими выступлениями на Съезде народных депутатов РСФСР и не менее решительными пропрезидентскими заявлениями во время курируемой им избирательной кампании НДР, повысил ранг руководителя аппарата до вице-премьерского. Это, естественно, еще более усилило роль аппарата и, соответственно, бюрократизацию деятельности Правительства РФ.
Органы государственной безопасности
Органы государственной безопасности неоднократно реформировались за годы правления Бориса Ельцина, причем именно кадровые решения считались приоритетными по сравнению с решениями по институциональному и ресурсному развитию органов государственной безопасности.
После августа 1991 года из КГБ были выделены Служба внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Управление охраны, Пограничные войска. Вскоре после того как органы госбезопасности из союзных стали российскими, была сделана попытка объединить их в единое министерство с органами внутренних дел. Можно понять Виктора Баранникова, пожелавшего, оставаясь министром внутренних дел, стать и министром безопасности, однако трудно сказать, зачем это нужно было Борису Ельцину, официально заявившему о необходимости концентрации сил для борьбы с организованной преступностью. Этот президентский указ вызвал негативную реакцию в обществе и стал первым указом, который был признан Конституционным Судом РФ несоответствующим Конституции РФ. Кроме того, выяснилось, что проект указа Виктор Баранников подписал у Президента РФ, минуя государственно-правовое управление (ГПУ). Между тем, именно Сергею Шахраю пришлось защищать этот указ в Конституционном Суде РФ. Опасения же, что контрразведку возглавят милиционеры, не подтвердились: никакой чистки Виктор Баранников не проводил, испытанные чекистские кадры при нем получили хороший рост. В августе 1993 года Президент РФ вынужден был снять Виктора Баранникова: появились материалы о его коррупции, а кроме того, сомнения в его лояльности. Виктор Баранников оставил МВД своему заместителю Виктору Ерину. В дни сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 года Виктор Баранников стал «министром» в команде Руслана Хасбулатова и Александра Руцкого, противостоявших команде Бориса Ельцина.
Следующая реорганизация органов государственной безопасности последовала уже в декабре 1993 года. Указ о реорганизации Министерства безопасности России (МБР) в Федеральную службу контрразведки (ФСК) содержал весьма резкие политические формулировки: реорганизация должна была исключить воссоздание «системы политического сыска». Однако можно предположить, что реальные побудительные мотивы очередной перестройки спецслужб отличались от декларированных. Не было сделано даже попытки исправить принципиальные правовые изъяны в Законе о федеральных органах государственной безопасности, который был подготовлен МБР и принят в 1992 году при поддержке комитета Верховного Совета по обороне и безопасности, председатель которого Сергей Степашин получил незадолго до этого чин генерал-лейтенанта госбезопасности. От исполнительной власти не последовало никаких законодательных инициатив, действительно обеспечивающих правовые рамки и гражданский контроль деятельности органов безопасности. Зато последовало никак не связанное с нуждами государственной безопасности кадровое сокращение ФСК и передел ресурсов. Как полагают некоторые эксперты, инициатором отстранения Виктора Баранникова и последующей реорганизации ФСК был Александр Коржаков. При этом отмечается, что интересам начальника Службы безопасности Президента РФ (СБП) отвечало не воссоздание аналога КГБ на базе какой-либо из выделившихся из него структур, а сохранение нескольких разнопрофильных спецслужб, при том что сама СБП сохранила бы элитный и координирующий статус.
После провала, к очевидной радости конкурентов-»силовиков», чеченской операции ФСБ и отставки Сергея Степашина Президент РФ назначил директором ФСБ известную, едва ли не самую знаменитую креатуру Александра Коржакова – генерала Михаила Барсукова. Можно напомнить, что Михаил Барсуков по протекции Александра Коржакова в 1991 году стал комендантом Кремля, а затем и начальником Главного управления охраны РФ, то есть номинальным начальником Александра Коржакова. Едва перейдя на новую должность, Михаил Барсуков сразу попал в кризисную ситуацию в связи с захватом заложников в городе Кизляре. Спецоперация под руководством Михаила Барсукова вызвала чрезвычайно негативные последствия и уничижительную критику специалистов. Однако его отставка в июле 1996 года, одновременно с Александром Коржаковым, была вызвана не очевидной профессиональной непригодностью, а совсем другими обстоятельствами – скандалом на финише президентской избирательной кампании. Видимо, главным мотивом таких кадровых изменений была не сама акция генералов, предпринятая против конкурентов из избирательного штаба Бориса Ельцина, а публичные оправдания и обоснования своих действий, действительно странные для ближайших, да еще специальных сотрудников Президента: они, кажется, забыли, что «топят» не только своих соперников, но и избирательную кампанию своего патрона.
Представители Президента
После августа 1991 года для контроля за социально-политической ситуацией и за выполнением президентских указов в регионах были назначены представители Президента. В июле 1992 года временное положение о представителях Президента РФ было заменено постоянным – менее политизированным, нацеленным на более четкое определение места и роли представителей Президента РФ в иерархии исполнительной власти и несколько расширяющим его права. В частности, на представителей Президента РФ возлагалась координация деятельности территориальных агентств федеральных исполнительных органов. Предполагалось, что механизмом такой координации станут контрольные коллегии – периодические совещания представителей Президента РФ с руководителями ключевых «реформаторских» служб: Комитета по управлению госимуществом, Комитета по земельной реформе, Антимонопольного комитета и других. Учитывая, что представители Президента РФ не распоряжались ресурсами, не имели права что-либо приказывать и вообще не были профессионалами-управленцами или экономистами, «координация» подразумевала их общее наблюдение за интенсивностью реформ.