После прозвучавших на VII Съезде народных депутатов РСФСР требований ликвидировать «неконституционный институт» в президентской администрации началась подготовка нового указа. Мнения группировались вокруг трех основных вариантов:
1) развивая координаторскую функцию, сделать представителя Президента также и представителем Правительства;
2) развивая контрольную функцию, теснее связать ПП с Контрольным управлением Президента и в перспективе включить их в единую систему государственного контроля;
3) не превращаться ни в управленцев, ни в контролеров, а заниматься политическим представительством, создав в президентской администрации специальное управление, глава которого будет выбран из представителей Президента.
За третий вариант Указа Президента выступало большинство самих представителей, и он весьма активно лоббировался. В результате, действительно, Указ Президента оказался ближе к третьему варианту, но при этом, вопреки своим ожиданиям, представители Президента явно проиграли в статусе и в близости к Президенту: с созданием нового управления лишь увеличилось число посредников-начальников, сами же представители стали чиновниками Администрации Президента. В новом положении был опущен ряд властных полномочий, в том числе такое определявшее их влиятельность полномочие, как согласование с ними назначения и освобождения от должности глав администраций. Свернута была и функция федерального контроля: уже не предусматривались ни организация проверок, ни внесение предложений Президенту об отмене актов региональных администраций, об ответственности региональных руководителей. Представители Президента окончательно превратились в свадебных генералов, да и главные свадьбы играли уже без них.
Между тем институт представителей Президента РФ мог сыграть совсем иную роль. Все представители Президента РФ с первых же дней своей работы столкнулись с мощным потоком жалоб и жалобщиков. Население увидело в них заступников от бюрократического произвола, то есть то, что очень хотело увидеть. Многие посетители приемных представителей Президента РФ говорили, что при коммунистах мелкие начальники хоть кого-то боялись, а теперь они никого не боятся, и жаловаться на них некому. Развал нормативно-контрольной системы оставил беззащитными граждан, не обладающих какими-либо ресурсами власти. В этой ситуации, вероятно, правозащитная и контрольная функции должны были стать основными в деятельности представителей Президента РФ. К сожалению, реальных шагов в этом направлении сделано не было. Вместо этого должность представителей Президента РФ превратилась в синекуру, предоставляемую за некие «заслуги перед Президентом», – не то кадровый резерв, не то кадровый отстойник. Население же осталось равнодушным к политическим баталиям вокруг данного института: гражданам нужны не агитаторы за рынок и демократию, а действительные защитники их прав.
Отношения Федерального центра с регионами
Власть в российских регионах трансформировалась вместе и во взаимовлиянии с федеральной властью. Среди важнейших проблем, которые постоянно требовали принятия решений, как на федеральном, так и на региональном уровнях, была проблема отношений Федерального центра и регионов, в частности проблема перераспределения полномочий.
Нормальный процесс правового разделения вопросов ведения и полномочий между органами федеральной власти и органами власти российских регионов был изначально осложнен «асимметричностью» РСФСР: «государственный» статус республик формально отличал их от краев и областей. Идеологическим обоснованием данного различия служил титульно-этнический фактор, в большинстве случаев утративший реальное содержание. В таких условиях лидеры этнических республик вместо того, чтобы опираться на этнические и националистические движения, сконцентрировали свои усилия на сохранении республик как привилегированного класса субнациональных акторов. Иными словами, этнические требования стали тем координационным механизмом, который объединил различные этнические республики, отграничив их от русских регионов. Любое предложение, направленное на ликвидацию отличий между регионами и республиками, немедленно расценивалось каждой из республик как прямая угроза ее собственным интересам.
Еще летом 1991 года в Ново-Огареве в проводимых Михаилом Горбачевым переговорах о заключении союзного договора Борис Ельцин участвовал практически на равных с руководителями Татарии, Башкирии, Якутии и других автономных республик, заявлявших о своем суверенитете и намеревавшихся подписать союзный договор не в составе РСФСР, а в качестве самостоятельных субъектов. После августа 1991 года Президент России назначил глав администраций и своих представителей в краях и областях, но не в республиках. Впрочем, позже представители Президента были назначены и в некоторые республики: Адыгею, Дагестан, Кабардино-Балкарию, Калмыкию, Карачаево-Черкесскую республику, Мордовию, Чувашию. Такая конфигурация президентского представительства, не имеющая никаких рациональных оснований, кроме вполне житейского, что представители сидят там, куда их пускают, свидетельствует о сложной неформальной градации уровней самостоятельности субъектов Федерации.
Дабы завершить «парад суверенитетов», было инициировано подписание Федеративного договора, который отчасти снял остроту вопроса. Однако Договор не подписали Татария и Чечня. Многие субъекты Федерации подписали Договор со специальными приложениями и особыми протоколами. К тому же фактически подписан был не один Договор, а три – отдельно тремя группами субъектов Федерации, обладавшими различным статусом. Ослабив угрозу суверенизации, Кремль вскоре столкнулся с настойчивым требованием равноправия со стороны «русских» регионов. Весьма характерна та форма, в которой представляли свои интересы две группы субъектов Федерации, точнее две группы государственных руководителей: Совет глав республик под председательством Президента РФ, работу которого организационно обеспечивал аппарат Совета безопасности, возглавляемый Юрием Скоковым, и Совет губернаторов при Президенте РФ.
В этих условиях в разных субъектах Федерации были весьма различны не только темпы экономических преобразований, но и реальные возможности правящих элит контролировать экономические ресурсы. По-разному шло разделение собственности Федерации и субъектов Федерации, по-разному проходила приватизация, по-разному распределялись собранные налоги. Следует подчеркнуть, что региональные власти активно использовали в своих интересах противостояние президентской и законодательной ветвей федеральной власти. В результате политического торга, официальных и неофициальных договоров раздавались различного рода налоговые льготы и прямые субсидии, причем раздачей занимались одновременно и Президент с правительством, и Верховный Совет. Нередко Москва просто молча соглашалась с самовольными решениями регионов о перераспределении доходов. Лидеры «парада суверенитетов» успешно осваивали опыт бывших союзных республик по остановке платежей в федеральный бюджет, внедрению «одноканальной» модели межбюджетных отношений и т. п. Более законопослушные регионы по-прежнему полагались на «выбивание» у федерального центра льготных нормативов, дотаций и субвенций. Конвертирование республиканскими правящими группами своей «национальной государственности» в экономические привилегии, естественно за счет остальных российских налогоплательщиков, вызвало растущее раздражение руководителей краев и областей. Реальной стала перспектива объединения «русских» регионов для политического давления на федеральную власть. Жесткое противостояние республиканских и областных лидеров блокировало все попытки как Верховного Совета, так и президентского Конституционного совещания подготовить согласованный проект Конституции РФ.
Конституция РФ, принятая на референдуме в декабре 1993 года, закрепила принцип равноправия субъектов Федерации; при этом в п. 4 статьи 5 специально подчеркивается: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равны». Данное уточнение весьма характерно и очень важно: являясь отражением наболевшей проблемы, оно утверждает общий подход к ее разрешению. Однако действительность пока далека от конституционного принципа. В феврале 1994 года был заключен двусторонний договор о разграничении полномочий с Татарией, за ним последовал договор с Башкирией – договоры предусматривали особый статус и особые права этих республик. Далее договоры пошли волной: сначала только с республиками, хотя и не со всеми, а потом и с некоторыми областями. Подписание подобных договоров объясняется не столько стремлением субъектов Федерации утвердить особый политический статус в составе России – такой курс характерен лишь для Татарии и отчасти Башкирии – сколько отсутствием ясного правового механизма регулирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.
По-видимому, избежать тотального договорного процесса можно было, приняв закон о механизме реализации положений статьи 72 Конституции РФ и Федеративного договора. Однако этот важнейший закон до сих пор не принят. Реальной стала практика изменения статей 71, 72, 73 Конституции РФ путем заключения отдельных договоров с субъектами Федерации. Это, безусловно, нравилось руководителям тех субъектов Федерации, которые добились согласия Федерации на подписание Договора. Субъект РФ, подписавший с Федерацией Договор, уже как бы изымался из-под «опеки» Конституции РФ во многих вопросах. По-видимому, тем из руководителей самой Российской Федерации, которые подписывали и разрабатывали эти договоры, такое положение, безусловно, нравилось. Это становилось лишней возможностью проявить свое верховное «Я» по отношению к «нижестоящему» звену и поставить его в зависимость от себя.