Нельзя не заметить и того, что административное предпринимательство способствовало научению регионального корпуса государственной службы действовать в быстро меняющихся социально-политических условиях, усвоению чиновниками языка рынка, изменению управленческого стиля и ритуалов. Региональные руководители осваивали новые роли: публичных политиков, менеджеров. Некоторым администрациям удалось стать настоящими очагами модернизации – эта задача стоит сегодня перед всей российской бюрократией. Обновленческая мимикрия и более содержательная эволюция местного чиновничества способствовали трансформации региональной элиты в целом, сближению между ее традиционными и новыми фракциями.
В этом смысле руководители российских регионов, безусловно, не были первооткрывателями. Как известно, в Западной Европе государство было одним из первых капиталистических предпринимателей и всегда оставалось одним из крупнейших. Но еще большее влияние на развитие предпринимательства государство приобретало и приобретает, естественно, обходными путями, в частности организацией своей хозяйственной политики. Однако такая практика государственного управления может и погубить ростки капитализма преувеличенным фискализмом, неправильной экономической и непомерной социальной политикой.
Государство – лишь один из участников «игр обмена», но этот участник обладает самыми широкими возможностями переиначивать правила и играть краплеными картами, если его ничто не ограничивает. Поэтому очень опасно, когда государства становится (или остается) слишком много: его тень может стать не защитным зонтиком, а пагубой для частного предпринимательства и общественной инициативы. Кроме того, монополизированный бюрократический капитализм предрасположен к коррупции и формирует систему отношений, которую можно назвать теневой экономикой. Именно эти соображения заставляют настороженно отнестись к модернизаторскому проекту президента Калмыкии Кирсана Илюмжинова, который доводит административное предпринимательство до логического завершения, воплощенного в корпорации «Калмыкия», которая призвана охватить всю республику и превратить всех граждан в своих акционеров.
Власти российских регионов сегодня стоят перед сложной как объективно, так и субъективно проблемой: как совместить противоречивые функции попечительства, контроля и в то же время расширения возможностей частной хозяйственной инициативы. Ведь развитие частного сектора влечет сужение сферы влияния самой администрации – в экономике, в обществе, в региональных элитах. Для того, чтобы государственная власть смогла выполнить свою модернизаторскую миссию и выработать цивилизованные формы взаимодействия со всеми хозяйствующими субъектами, сама государственная власть должна быть организована в соответствии с известными правилами и демократическими нормами.
Разделение властей
Конституция РФ устанавливает, что субъекты Российской Федерации определяют систему своих государственных органов самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. После роспуска Верховного и большинства региональных Советов общие нормы организации государственной власти в регионах были закреплены указами Президента. На одну из этих норм, перекочевавшую затем из президентского указа в нормативные акты глав региональных администраций, следует обратить особое внимание. Речь идет об ограничении количества депутатов региональных законодательных собраний, работающих на штатной оплачиваемой основе, – это количество не должно было превышать двух пятых от общего числа избранных депутатов. Таким образом, руководители предприятий и чиновники получили возможность без отрыва от своих должностных кресел по совместительству и законодательствовать. Поэтому и запрет на совмещение депутатского статуса с государственной должностью и предпринимательской деятельностью во всех региональных нормативных актах был распространен только на представителей, работающих на штатной основе. Как будто проблема не в монополизации власти и неограниченном лоббизме, а лишь в том, чтобы кто-то не получал две зарплаты.
Нужно иметь в виду и то, что ограничение количества представителей, профессионально занимающихся законодательной работой, проводилось именно тогда, когда новым представительным органам предстояло впервые в российской истории создавать законодательство краев и областей, реформировать их систему государственной власти и местного самоуправления. Такую работу невозможно выполнить на общественных началах, наездами. Следовательно, предполагалось, что реально работу эту возьмет на себя администрация, а законодатели-совместители, вместо профессионального законотворчества, сосредоточатся на решении своих производственных, корпоративных и личных проблем. При таком положении можно быть уверенным, что самый правильный закон, регламентирующий лоббистскую деятельность – даже если его все-таки напишут – станет фиговым листом на мощном организме государственно организованного лоббизма. Система номенклатурной власти, функционирующая через ведомственный торг, благополучно пережила десоветизацию и была узаконена уже под новой «реформированной» вывеской.
Воспользовавшись временным отсутствием или ослаблением политических конкурентов, главы региональных администраций поспешили закрепить свою властную монополию. Изданные ими положения о государственных органах зачастую явно противоречили принципам разделения и самостоятельности ветвей власти. Чтобы превратить установления «переходного периода» в постоянные, их стали включать в проекты Уставов, которые региональные администрации наскоро составили, чтобы успеть вынести на референдум еще до того, как сформируются и соберутся новые легислатуры. Так, в проектах Уставов Вологодской, Волгоградской, Саратовской областей прямо указывалось, что все полномочия областного собственника принадлежат администрации. Особенно замечателен был проект Устава, рожденный в недрах Саратовской областной администрации, – по содержанию и по стилю этот памятник бюрократической мысли заслуживал того, чтобы издать его в качестве приложения к щедринской «Истории одного города». Однако референдумы были отменены Президентом в силу несоответствия их федеральной Конституции, которая устанавливает, что Конституции (Уставы) субъектов РФ принимаются законодательными собраниями.
Наиболее радикально и последовательно монополизация власти была проведена в Калмыкии, где в обход действующего Парламента на Конституционном Собрании 5 апреля 1994 года принято Степное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия. Степное Уложение устанавливает, что институт президентства незыблем; Президент назначает и освобождает не только руководителей органов государственного управления, но всех руководителей государственных предприятий, организаций и учреждений, – Президент самостоятельно, без вмешательства парламента, образует и упраздняет министерства, департаменты, государственные и другие ведомства, а парламенту он «вправе представить кандидатуру» его председателя. В случае, если Народный Хурал трижды отклонит президентский законопроект, Президент может распустить парламент и сам издавать указы нормативного характера, а новые парламентские выборы назначит по своему усмотрению.
Отрадно, что есть в России примеры иного подхода к становлению новой государственности на региональном уровне. В ряде региональных нормативных актов был предложен сбалансированный механизм взаимодействия исполнительной и законодательной власти. Помимо права главы администрации на отлагательное вето, такой механизм может предусматривать: взаимное право законодательного органа и правительства на запросы, официальные пожелания, представления об изменении или отмене правовых актов; предоставление законопроектов главе администрации, чье заключение рассматривается законодательным собранием в обязательном порядке; первоочередность рассмотрения законопроектов, внесенных главой администрации; решение споров через согласительные комиссии, а в случае недостижения согласия – в суде. В некоторых проектах для выхода из возможного политического кризиса (и в качестве противовеса безответственному обострению такого кризиса) предполагалось установить право губернатора вынести на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий законодательного собрания и право законодательного собрания вынести на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий губернатора, причем если предложение на референдуме не принимается, то выдвинувшая его сторона складывает полномочия.
Весьма обстоятельно контрольная деятельность представительного органа рассмотрена в законопроекте «Об основах непосредственного народовластия и организации государственной власти в Красноярском крае», который предусматривал обязательность представления информации, процедуру внеочередного отчета Губернатора и других должностных лиц администрации, депутатского запроса и интерпелляции, депутатского расследования. Наиболее полным выражением контрольной и правозащитной функции законодательного собрания является право отрешить от должности или выразить недоверие главе исполнительной власти, нарушающему конституционный порядок. Так, Закон «О Государственном Совете Чувашской Республики» устанавливает, что Государственный Совет отрешает от должности Президента в связи с нарушением Президентом Конституции и законов Чувашской Республики, Конституции и законов Российской Федерации на основании заключения Комитета конституционного надзора. Не меньшее значение имеет распространение процедуры «импичмента» и на других руководящих должностных лиц исполнительной власти. Важной формой контроля является согласование с законодательным собранием определенных правительственных назначений, между тем такая практика, обычная для республик в составе РФ, пока не применяется в краях и областях.