Бросается в глаза различное решение вопроса о полномочиях председателя законодательного собрания, которое зависит от расклада сил и интересов в региональных властных верхах. В некоторых региональных нормативных документах содержится обширный список весьма значительных прерогатив председателя. Характерен, но совсем не уникален в этом отношении проект Устава Волгоградской области, предусматривающий, что Председатель Думы руководит аппаратом, назначая и увольняя его сотрудников, дает поручения «постоянным депутатам» во исполнение решений Думы, обеспечивает депутатов необходимой информацией, обеспечивает организацию референдумов, организует прием граждан и рассмотрение их обращений, открывает и закрывает расчетные и текущие счета Думы в банках и является распорядителем по этим счетам. Перенесение в новые представительные органы «председательского» опыта из советов при сохранении советского же разделения на «постоянных» и «непостоянных» депутатов не может не настораживать.
Сформированные законодательные собрания, естественно, постарались (в разных регионах – с разной активностью) перехватить инициативу уставного творчества. К сожалению, нередко уставы вновь превратились в юридическую форму политической войны ветвей власти, только теперь уже «тянуть одеяло на себя» стали представительные собрания. Наконец, в начале 1996 года дело дошло до Конституционного Суда РФ: один за другим были рассмотрены запросы глав администрации Алтайского края и Читинской области. Суд принял чрезвычайно важные решения, исходящие из буквы и духа Конституции и направленные на реализацию принципа разделения властей.
Местное самоуправление
Характерной чертой очередного «переходного периода», объявленного в октябре 1993 года, стала ребюрократизация местного самоуправления. Из Указов Президента от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» и от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» следовало, что действующие главы администраций становятся главами местного самоуправления – они созывают и руководят работой представительного органа, подписывают его решения и даже единолично дают согласие на увольнение депутата с работы. Кроме того, предусматривалось, что не только глава, но и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа. Самому представительному органу оставлен минимум полномочий: принять местный устав (но глава администрации вправе, минуя собрание, вынести проект устава на местный референдум); утвердить программу развития; по представлению главы установить местные налоги, утвердить бюджет, а потом отчет о его исполнении. Таким образом, представительный орган собирается главой администрации для оформления своих решений и состоит из зависимых от него, а то и прямо подчиненных ему лиц. Ни о каком реальном контроле за администрацией в таком случае не может быть и речи – главы местных администраций, сосредоточившие всю местную власть, не отвечают ни перед населением, ни перед его представителями.
Не удивительно, что заложенная в президентских Указах возможность не избирать, а назначать глав администраций превратилась в большинстве региональных нормативных актов в однозначную норму о назначении местных глав вышестоящим главой местного самоуправления, а в районах и городах – главой государственной власти субъекта РФ. Ульяновский и Саратовский губернаторы пожелали сами назначать даже глав администраций в районах городов. Восстановление административной вертикали в условиях конфликтного раздела собственности и налогов вело к блокированию едва начавшегося вычленения местного самоуправления из региональных административных систем и наказыванию излишне самостоятельных местных руководителей – чаще всего мэров городов. Кризисы власти во Владивостоке и Нижнем Новгороде были лишь самыми громкими из длинной череды подобных конфликтов.
Во многих регионах стали формировать представительные собрания в районе и сельсовете из назначенных сельских и поселковых глав местного самоуправления – это уже не представительный орган, а административная коллегия при главе администрации. В Ульяновской области этим не удовлетворились и установили, что, кроме того, во все собрания представителей входят без всяких выборов, по должности не только глава соответствующей администрации, но и его заместители. В Вологодской же области вообще оставались лишь два выборных органа местного самоуправления на всю область – городские Думы в Вологде и Череповце, местное представительство было упразднено в старинных русских городах Тотьма, Белозерск, Великий Устюг, Кириллов, Устюжна, где оно существовало испокон веку. В миллионном Волгограде два года не было представительной власти; только осенью 1995 года, вопреки противодействию областной администрации и благодаря настойчивости мэра, прошли здесь городские выборы.
Подготовка федерального закона об общих принципах местного самоуправления и его принятие вызывала явное и скрытое противодействие со стороны региональных властей и их представителей в Совете Федерации. При этом выдвигался серьезный юридический аргумент: федеральная власть не должна вмешиваться в дела субъектов Федерации. Можно было бы признать правоту и искренность защитников конституционных прав регионов (то есть, надо полагать, прав не только региональных органов власти, но и самих граждан субъектов РФ, объединенных в местные сообщества), если бы они сами споро (а федеральный закон готовился-принимался в Государственной Думе два года) взялись за организацию и правовое обеспечение местного самоуправления. Другим негативным фактором, сказавшимся и на качестве Закона, стала традиционная борьба проектов: «депутатского» и исполнительной власти. Самым, пожалуй, спорным остается вопрос о статусе органов власти в районах: должны ли они остаться территориальными органами государственной власти (делящими вопросы ведения и полномочия с самоуправлением населенных пунктов) или иметь статус органов местного самоуправления? Как бы то ни было, Закон, закрепивший общие принципы местного самоуправления, принят. Тем самым сделан важный шаг на пути решения насущной задачи: местные общества сами оценят деятельность местных руководителей, которые будут отвечать теперь в первую очередь именно перед населением.
Итоги развития региональной бюрократии
Подведем некоторые итоги. Процессы последних лет – развал партийно-государственной системы, приватизация госпредприятий, известное кадровое обновление представительных и исполнительных органов власти, институционализация местного самоуправления – привели к глубоким расколам и конфликтам внутри региональной номенклатуры. Некогда целостная (но не монолитная), она стала разделяться на конкурирующие, а порой и открыто конфликтующие центры власти: советы и администрации; региональные органы власти и муниципалитеты крупных городов; бюрократия и директорат промышленных предприятий, банкиры, руководители структур АПК. К этим расходящимся ветвям постноменклатурной региональной власти нужно добавить выросший предпринимательский слой, а также организованную преступность, являющуюся, впрочем, не отдельным локализованным центром, а разветвленным паразитарным образованием, пронизывающим управленческие и экономические структуры.
Однако, несмотря на означенный «развод» различных фракций бывшей региональной номенклатуры, они остаются корпоративно связанными: общим происхождением и личными связями, а также институционально – через организационную форму представительства. Очередной властный передел под флагом десоветизации, прошедший после октября 1993 года, не изменил главного – нормативная, административная и экономическая власть концентрируется в одном корпоративно связанном слое, то есть по-прежнему речь идет о гипермонополии социальной мощи. Более того, период конфликтного номенклатурного плюрализма во многих регионах сменился собиранием городов и весей, «предметов ведения» и ведающих их контор под руку главы региональной государственной власти (а в некоторых регионах они из-под этой руки никуда и не уходили). В 1993–1995 годах наблюдалась ребюрократизация местного самоуправления – принятие закона о местном самоуправлении положило предел свертыванию его самостоятельности, но пока не изменило положения дел кардинально.
Конфликты между различными фракциями и группировками региональных «верхов» за немногочисленными исключениями имели и имеют отнюдь не идейно-политический характер: все борются за власть и привилегии для себя, но почти никто – за демонополизацию и институциональное ограничение власти. Та или иная монополия и связанная с ней рента остаются традиционным содержанием социально-групповых интересов. Широкое административное регулирование экономических процессов и административное предпринимательство обусловили «рыночную» эволюцию местного чиновничества и способствовали сближению между традиционными и новыми господствующими группами.
Особо следует подчеркнуть по преимуществу неформально-личностный характер рекрутирования и функционирования региональных правящих групп, а также их взаимоотношений с федеральной властью. Именно в этом контексте нужно рассматривать так называемую суверенизацию регионов, реальным содержанием которой является, если и не превращение в суверенов, то рост независимости высших региональных олигархов. Формула нашей «несимметричной» федеративности, кроме сепаратных торгов центра с регионами вокруг ресурсов, налогов и бюджета, имеет еще одно важное слагаемое – неформальный (не оформленный ни конституционно, ни договорами о разделении полномочий, но признаваемый на практике) иммунитет региональных правящих групп. На этот «сеньориальный» (в отличие от федеративного) аспект следует обратить особое внимание. Полученное в обмен на политическую лояльность в октябре 1993 года право на властный передел и внутреннее обустройство региональные руководители использовали сполна: политические режимы в субъектах РФ приобрели сильный авторитарный оттенок. В условиях, когда общественного контроля «снизу» практически нет, а федеральный – в отсутствие системы госконтроля – «включается» лишь в случаях явной нелояльности регионального руководства, коррупция аппарата приобрела угрожающий размах, а чиновный произвол и нарушения прав граждан входят в обычай.