Практически всей собственностью в стране владело государство. Оно не владело, в частности, кооперативной собственностью, но полностью контролировало и ее через партийную систему. Большинство граждан СССР, а потом и России были государственными служащими, исполнявшими государственные решения. Безработицы формально не существовало, все граждане обязаны были работать и находиться под контролем государства.
Фактически всю полноту власти в стране имело Политбюро ЦК КПСС, которое действовало коллегиально: решения принимались при полном согласии всех его членов. Политбюро ЦК КПСС фактически подчинялись и специальные службы, объединенные в конце советского периода в систему КГБ СССР. Специальные службы в первую очередь обеспечивали охрану режима, подготовку собственных кадров, сбор объективной информации о состоянии государства, общества и систем управления и ведение досье на всю номенклатуру и многих других граждан страны.top
Вся система государственного управления была полностью подчинена партийной номенклатуре. Была крайне затруднена социальная мобильность, как горизонтальная, то есть перемещение на другое место жительства из-за системы прописки, переход на другое место работы из-за разнообразных социальных ограничений, так и вертикальная, то есть возможности повышения по службе и вообще повышения гражданином своего социального статуса. Номенклатура охраняла постоянство своего состава и включала в свой состав представителей иных социальных групп крайне редко и осторожно. Только партийная номенклатура давала возможность карьерного роста, вне нее занятие управленческих должностей было практически невозможно. В этом смысле система вертикальной социальной мобильности в Советском Союзе была исключительно одноканальной, и этот канал практически полностью контролировала КПСС, а внутри КПСС – ее ЦК. Такая ситуация, в частности, затрудняла формирование эффективного хозяйственного менеджмента. Номенклатура была фактически не подсудна: органы следствия МВД и прокуратуры даже не имели права заводить уголовные дела на лиц, входящих в ее состав. Эта норма была зафиксирована только в партийных инструкциях и действовала негласно. Но взамен от своих членов номенклатура требовала подчинения специфическому кодексу жизни, и именно этот кодекс являлся реальным средством обеспечения управляемости страной.
Построение системы управления страной по отраслевому принципу мешало оперативному принятию важнейших решений, например межотраслевых. Это крайне затрудняло проведение реформ системы государственного управления.
В советский период полностью отсутствовала банковская система как система негосударственного перераспределения и инвестирования финансовых средств. Уже первые решения по созданию негосударственного финансового сектора привели к крайне негативным явлениям: решение о конвертации безналичных рублей в наличные практически сразу же привело к дефициту бюджетов всех уровней, уходу капиталов из реального сектора экономики, уходу финансов из страны за рубеж и т. п.
Плановое ведение хозяйства показало свою неэффективность: на деле планы не исполнялись, а пропаганда пыталась более или менее успешно убедить граждан в обратном. К середине 80-х годов ХХ века оказался исчерпан резерв финансовых средств, поступавших от продажи нефти и газа за рубеж. Государство начало брать кредиты, которые давались с целью поддержки реформ в СССР и в России.
Процедуры принятия, оформления и исполнения решений в Совете Министров СССР
Совет Министров СССР осуществлял руководство не всеми областями государственной деятельности, в частности, военно-промышленный комплекс и сельское хозяйство реально управлялись отделами ЦК КПСС и курировавшими их секретарями ЦК КПСС. На тех же принципах обеспечивалось реальное управление министерствами обороны, внутренних дел, иностранных дел и Комитетом государственной безопасности. Эти ведомства лишь формально находились в составе Совета Министров СССР. В подтверждение достаточно указать, что до 1988 года Совет Министров СССР не был включен в списки рассылки оперативных сообщений о наиболее серьезных происшествиях в стране.
Совет Министров СССР действовал преимущественно как орган оперативного управления народным хозяйством страны, а все стратегические проблемы решались Политбюро ЦК КПСС.
Совет Министров СССР был по форме коллегиальным органом принятия решений. Но на деле он не был коллективным органом: заседания Совета Министров СССР представляли собой обычно формальные акты одобрения уже готовых, завизированных и согласованных решений. Все вопросы, в зависимости от их статуса, готовились в Политбюро ЦК КПСС, Госплане СССР и в аппарате Совета Министров СССР. Многие заседания Совета Министров СССР напоминали по форме оперативные совещания у директора завода с начальниками цехов и главными специалистами. Важнейшие проблемы экономического и социального развития страны, практически, никогда не рассматривались, а только утверждались.
Министерства СССР не были всевластными органами в своих отраслях. Министр мог провести проверку своих предприятий и организаций, снять с должности их руководителей, но структурные изменения в отрасли он собственным решением не имел права произвести: все решения подобного плана необходимо было согласовывать с партийными структурами и руководителями областей и республик СССР.
Изменение процедур управления страной в период перестройки
Михаил Горбачев не собирался сначала изменять принципы управления страной. Его целью, скорее всего, была адаптация номенклатуры к новым условиям в мире и в самой стране. Им была сделана попытка начать выход из кризиса с помощью мер идеологического плана и путем обновления имиджа власти. Но этот путь весьма быстро показал свою неэффективность.
При Михаиле Горбачеве в Политбюро ЦК КПСС был произведен отказ от принципа единогласия при принятии решений: они стали приниматься большинством голосов. Фактически это давало возможность Михаилу Горбачеву игнорировать мнения, отличные от его собственных. Это привело к формированию в номенклатуре сначала состояния неопределенности социального статуса, а потом и мощной оппозиции всем реформам Михаила Горбачева, в частности со стороны сторонников Егора Лигачева, обещавшего номенклатуре сохранение доминирующего положения в государстве и обществе. Михаил Горбачев в ответ попытался найти политическую поддержку своих решений на Съездах народных депутатов СССР.
В 1986 году в Советском Союзе была сделана первая попытка создать стимулы к труду, отличные от государственного принуждения: был издан Указ об индивидуальной трудовой деятельности. Тем не менее, практически одновременно с ним появился и Указ о борьбе с нетрудовыми доходами. Так власть начала закладывать новые принципы управления, противоречивые нормы которых давали возможности негосударственной деятельности, но лишь пока государство это устраивало.
Экономическим преобразованиям способствовало и принятие законов о кооперации, о совместных предприятиях и некоторых других. В результате в стране начал появляться негосударственный сектор экономики, кадровые назначения в которых номенклатура уже не могла контролировать.
Введение выборов руководителей государственных предприятий могло реально разрушить монополию номенклатуры на хозяйственное управление через кадровый контроль. В этой ситуации номенклатура пыталась проводить выборы по спискам и рекомендациям партийных структур. Иногда это удавалось, иногда – нет, но монополии КПСС на хозяйственное управление в стране уже не стало.
На XIX партийной конференции был принят принцип построения правового государства, предполагавший, в частности, изменение роли и места КПСС в структуре государственного управления. Под давлением демократического движения в стране весной 1990 года на III Съезде народных депутатов СССР была отменена статья 6 Конституции СССР, закреплявшая руководящую и направляющую роль КПСС в обществе и государстве. Эта статья Конституции СССР не находила свое конкретное выражение в законодательстве, а была своеобразным символом советской системы управления. Но отмена этого символа имела весьма существенные, а не только символические последствия. Тот же III Съезд ввел должность Президента СССР и избрал на нее Михаила Горбачева, сохранившего для преемственности и должность Генерального секретаря ЦК КПСС. Но преемственности не получилось: ситуация привела к потере управления страной и распаду СССР, поскольку сама система советской власти могла быть сохранена лишь при руководящей роли КПСС.
Ослабление власти КПСС привело к усилению власти Верховного Совета СССР, который был избран уже депутатами Съезда народных депутатов СССР. Становилась неизбежной дальнейшая реформа системы управления страной. Попытки Михаила Горбачева сохранить действующую систему управления страной и лишь немного ее подправить привели к усилению противоречий в партийной номенклатуре, часть которой, объединившись в Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП), в августе 1991 года попыталась отстранить его от руководства страной. Поводом к осуществлению ГКЧП попытки государственного переворота было стремление не допустить подписание нового Союзного договора, которое планировалось на 20 августа. Эта попытка оказалась неудачной, поскольку не была поддержана достаточно широкими социальными группами. Но, тем не менее, именно события, связанные с ГКЧП, привели впоследствии к распаду СССР с образованием новых государств из бывших республик СССР в декабре 1991 года.