В начале 90-х годов ХХ века в СССР постепенно стала формироваться конкурентная среда в политике. На I Съезде народных депутатов РСФСР в 1990 году Председателем Верховного Совета РСФСР был избран Борис Ельцин. Его избранию противодействовало руководство КПСС, и оно произошло с третьей попытки с перевесом всего в 5 голосов из 1100 избранных депутатов. Произошло то, чего так боялся Иосиф Сталин: российский руководитель стал реальным конкурентом во власти руководителю СССР.
Борис Ельцин не имел возможности проводить реальные реформы в России и свою собственную экономическую политику, потому что вся система управления Россией была сосредоточена в союзных министерствах. Более того, руководители СССР пытались восстановить против Бориса Ельцина и его команды руководителей автономий в составе РСФСР, предлагая им отстаивать свой суверенитет и национальные интересы. Иногда борьба руководителей СССР и РСФСР несколько затихала. Так, например, летом и осенью 1990 года и Михаил Горбачев и Борис Ельцин в целом поддерживали положения программы Григория Явлинского «500 дней» по выведению СССР из кризиса. Но затем Михаил Горбачев отказался от этой программы и принял предложения значительно более умеренных преобразований Председателя Совета Министров СССР Николая Рыжкова. И в дальнейшем позиции Михаила Горбачева и Бориса Ельцина на реформирование страны уже никогда не были так близки, как это было в 1990 году, а часто они были прямо противоположными друг другу. Во многом эти позиции определялись политическими событиями конца 1990 и всего 1991 годов.
12 июня 1991 года Борис Ельцин, благодаря поддержке демократических сил и несмотря на противодействие номенклатуры, был избран Президентом РСФСР. Этот новый статус помог Борису Ельцину стать лидером срыва попытки государственного переворота ГКЧП 19–21 августа 1991 года. Попытки Бориса Ельцина вместе с лидерами других республик СССР изменить систему управления страной в условиях резкого снижения влиятельности Михаила Горбачева и его сторонников уже к декабрю 1991 года привела к распаду СССР. Съезд народных депутатов РСФСР предоставил Борису Ельцину широкие полномочия сроком на 1 год для проведения радикальных экономических реформ. В России появилось первое реформаторское правительство, реально возглавлявшееся Егором Гайдаром. Россия предложила всем республикам срочно начать экономические реформы для выведения СССР из кризиса, но все они отказались от этого предложения. Начался процесс выхода республик из состава СССР, а в конце декабря 1991 года распад СССР был оформлен соответствующими договорами.
После августовских событий 1991 года реальная власть в России перешла от союзных к российским структурам управления. Во многих сферах Россия стала преемницей СССР. Но вместе с властью и правопреемством у российского руководства появилась и реальная ответственность за социальное и экономическое положение в России.
Одно из наиболее радикальных изменений системы управления страной за весь период президентства Бориса Ельцина произошло в ноябре 1991 года, когда при формировании правительства РФ было решено отказаться от отраслевой структуры управления. При этом было также сокращено число министерств. Но непоследовательность этого этапа реформы государственного управления состояла в том, что отраслевой принцип формирования правительства не был полностью заменен формированием правительства на основе функционального принципа. Правительство РФ продолжало управлять во многом при сохранении отраслевых целей, принципов и функций управления. А в дальнейшем под давлением отраслевых лоббистов отраслевой принцип построения и функционирования правительства РФ стал использоваться наряду с функциональным. Соотношение этих принципов формирования правительства РФ постоянно менялось.
Структура управления страной в 1994–1999 годах
После принятия Конституции РФ 1993 года Президент РФ Борис Ельцин получил фактически неограниченные полномочия по формированию органов исполнительной власти такими, какими они должны были быть по его мнению. В некоторых случаях у Бориса Ельцина возникали проблемы с назначением Председателя Правительства РФ в Государственной Думе РФ, но каждый раз ситуация разрешалась в пользу Президента РФ. При этом Председатель Правительства РФ отвечал за свою деятельность только перед Президентом РФ и мог быть снят в любой момент.
В системе управления Россией есть органы, не описанные в Конституции РФ. Но необходимо учитывать, что Президент РФ по Конституции РФ имеет право создавать некоторые органы управления, необходимые ему для выполнения своих функций. Кроме того, Президент РФ как глава федеральной исполнительной власти имеет право создавать территориальные отделения органов управления, ему подчиненных, для обеспечения выполнения ими своих функций.
Структуры Администрации Президента РФ, Совета безопасности РФ и Правительства РФ всегда определялись теми задачами, которые были для Президента РФ наиболее актуальными, и потому в период руководства Россией Бориса Ельцина они находились в состоянии постоянных изменений.
По сложившейся еще в Советском Союзе традиции Президент РФ лично руководит силовыми министерствами и ведомствами, к которым относятся МВД, ФСБ, Прокуратура РФ и Министерство обороны. Точно так же Президент РФ лично руководит деятельностью Министерства иностранных дел РФ. Все эти министерства и ведомства не подчиняются Председателю Правительства РФ. Роль, во многом аналогичную роли Политбюро ЦК КПСС в старой системе управления СССР, сейчас выполняют Администрация Президента РФ и Совет безопасности РФ. Именно эти органы управления готовят к обсуждению вопросы стратегического характера, принимают соответствующие концепции и решения. Правительство эти решения только исполняет.
В структуре Правительства РФ также многое по традиции сохранялось с советских времен. Так, министерства не являлись и не являются самостоятельными в стратегических вопросах, их полномочия распространяются только на оперативное управление, причем действует тенденция постоянного сужения поля деятельности министерств. Наиболее серьезные вопросы управления отраслями, вопросы стратегического характера рассматриваются на заседаниях Правительства РФ, а представляются они первыми заместителями и заместителями Председателя Правительства РФ. Фактически решения министров всегда должны быть согласованы с их кураторами из первых заместителей и заместителей Председателя Правительства РФ.
В структуре Правительства кадровые назначения и особенно назначения первых заместителей и заместителей Председателя Правительства РФ производятся по лоббистскому принципу: каждая влиятельная политическая и финансово-промышленная группировка стремится получить и часто получает «своих» первых заместителей и заместителей Председателя Правительства РФ, а также подчиненные им «свои» министерства. Такой подход к формированию правительства способствует развитию коррупции в Правительстве РФ.
Особую роль по сохраняющейся во многом советской традиции в системе принятия правительственных решений играл и играет аппарат Правительства РФ. Фактически, как будет показано ниже, за счет контроля кадровых назначений и возможности непосредственного доступа к высшим должностным лицам Правительства РФ его аппарат подменял и дублировал министерства и ведомства, не неся ответственности за принимаемые решения.
Во многом сходным является принцип формирования Совета безопасности РФ и Администрации Президента РФ, но здесь группировки чиновников производятся, скорее, по принципу политической значимости назначаемых лиц. И лоббируют они не только финансовые и экономические, но и политические вопросы. Не случайно такое большое влияние на принятие решений в Администрации Президента РФ в период президентства Бориса Ельцина имели некоторые российские олигархи.
Особенности деятельности органов управления страной в 1994–1999 годах
Общие особенности деятельности властных структур
Российское демократическое движение конца 80-х – начала 90-х годов ХХ века противопоставило партийно-советской номенклатуре митингово-харизматический тип солидарности и политического лидерства. Массовая политизация, особенно в образованных слоях населения, участие в политическом движении многих интеллектуалов способствовали, помимо прочего, быстрому освоению демократами навыков электорального маркетинга. Вместе с тем демократический сектор обновляющейся политической системы изначально отличался аморфностью, отсутствием оформленных организационных отношений между демократами.
На съездах народных депутатов СССР и РСФСР образовались группы демократически настроенных депутатов, которые лишь с оговорками могли быть названы фракциями: у них не было ни фракционной дисциплины, ни единой политической программы, ни теневого правительственного кабинета. Демократические лидеры Борис Ельцин, Гавриил Попов, Анатолий Собчак, ставшие в 1990 году председателями Верховного, Московского и Ленинградского Советов народных депутатов, не только не были представителями определенной политической организации, но и не стали формальными лидерами демократических депутатских блоков. Борис Ельцин, например, после избрания Председателем Верховного Совета РСФСР так ни разу и не появился на собраниях блока «Демократическая Россия». Депутат Виктор Шейнис вспоминал, что кандидат на пост первого заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР подбирался на встрече только что избранного Бориса Ельцина с несколькими активистами «Демократической России». Общий выбор тогда довольно случайно пал на Руслана Хасбулатова, не имевшего к «Демократической России» никакого отношения. При выдвижении вице-президента в 1991 году ситуация была уже иной: представители «Демократической России» проводили рейтинги своих выдвиженцев, но вопрос решился без них и притом в довольно пренебрежительной к их мнению форме.