В 1994 году эту роль оспаривали Сергей Филатов и вице-премьер Сергей Шахрай, каждый из которых контактировал с представителями различных чеченских сил. Параллельно Федеральная служба контрразведки (ФСК), которую курировал Евгений Савостьянов, интенсифицировала свою деятельность в Чечне, направленную на активизацию антидудаевской оппозиции и обеспечение ее военной поддержки. Операция ФСК закончилась провалом. В ноябре Шахрай встречался с представителями дудаевской чеченской администрации, и в том же ноябре он был в неофициальном порядке отстранен от работы по чеченской проблеме. Необходимо отметить, что такое кураторство чеченской темы в политике за Сергеем Шахраем никогда не было закреплено формально и документально. Координировать политику в отношении Чечни после этого стал министр по делам национальностей Николай Егоров.
По свидетельству некоторых экспертов Аналитического управления президентской администрации, большая часть аппарата Президента не была допущена к каким бы то ни было экспертизам планов развития ситуации в Чечне, причем планы военной операции в Чечне не обсуждались даже внутри ведомств, представленных в Совете безопасности. В Министерстве обороны решения принимались без участия его коллегии и вопреки мнению ряда заместителей министра. Николай Егоров, глава всей чеченской операции, не посвящал в секретные планы даже коллегию возглавляемого им Министерства по делам национальностей. Летом 1995 года по требованию Государственной Думы Президент принял отставку Николая Егорова, но через некоторое время назначил его помощником по национальным вопросам, а после и руководителем своей администрации. Возглавив Администрацию Президента, Николай Егоров начал ее реорганизацию с введения в ее состав преданных себе чиновников. Эта реорганизация затянулась не на один месяц, причем проводилась она в период проведения президентской избирательной кампании в России. Экспертами отмечалось большое влияние, которое приобрели на принятие решений в этот период Николай Егоров и президентская служба безопасности, действовавшие согласованно. С отставкой Александра Коржакова был предрешен и уход со своей должности Николая Егорова.
Однако полного понимания с сотрудниками новой администрации у Президента РФ Бориса Ельцина не получалось, сформированная во многом за счет старой советской средней и низовой номенклатуры эта структура не могла реализовать функцию адекватной перепроверки информации и, главное, была абсолютно не способна к генерации новых идей и новых подходов для Президента РФ.
Служба помощников Президента РФ
На основе секретариата Президента летом 1992 года была создана Служба помощников Президента, призванная обеспечивать личную экспертизу принимаемых решений и осуществлять планирование стратегических направлений работы главы государства. Состав и функции Службы помощников Президента были подвержены определенным изменениям. Но постепенно сформировалась целостная концепция деятельности этой структуры. Служба помощников Президента как по своему названию, так и по своему статусу стала представляться главе государства аналитическим, самостоятельным и весьма влиятельным подразделением, призванным дополнять и подменять Администрацию Президента в области анализа и принятия стратегических государственных решений. Более того, именно Служба помощников Президента использовалась как основа для развития интеллектуальной и экспертной составляющей новой российской власти, способной как к мобильному развертыванию в более широкие совещательные структуры, типа Президентского совета, так и к автономной работе отдельных элементов самой этой структуры, например группы спичрайтеров Президента, в моменты политической изоляции остальных ее членов.
В начале 1990-х годов новая российская власть не имела никаких формальных или хотя бы гласно выраженных правил и процедур формирования высшего звена российской бюрократии (сотрудников президентских структур, глав администраций регионов, высших чиновников российского правительства). В этом звене управления широко применялись назначения по принципам личной преданности Борису Ельцину и так называемого «профессионализма», то есть фактически учета опыта работы в соответствующих должностях. Продолжались также попытки позитивного использования остатков советской номенклатуры в президентском аппарате. Была размыта и политическая база формирования новой российской государственной бюрократии.
Победа демократической оппозиции в ходе событий августа 1991 года не означала автоматического распределения всех высших постов в системе государственного управления среди представителей демократически настроенной интеллигенции. Соответственно и формирование кадрового состава Службы помощников Президента РФ, как вновь созданной экспертно-аналитической структуры, шло по двум направлениям: за счет собственного кадрового ресурса Бориса Ельцина (Виктор Илюшин, группа сотрудников Уральского политехнического института, ставшая основой группы спичрайтеров) и за счет назначений уже успевших проявить себя в области государственного управления специалистов-экспертов, прежде всего демократической ориентации. К таким экспертам можно отнести Юрия Батурина, Владимира Шевченко, Георгия Сатарова, Александра Лившица и некоторых других. Возможно, неосознанно первым Президентом РФ была создана одна из самых либеральных по своему составу государственных структур. Кадровый состав этой структуры мог гарантировать более или менее успешное решение основной неформализованной задачи – осуществление постоянной корректировки предлагаемых Президенту решений с точки зрения их соответствия либерально-демократическим взглядам работников службы помощников. Авторами книги «Эпоха Ельцина. Очерки политической истории», составлявшими ядро Службы помощников Президента в 1992 – 1996 годах, неоднократно подчеркивается, что роль и значение этой службы обычно возрастало в связи с политическими сдвигами влево Правительства РФ, Государственной Думы РФ или политической ситуации в стране в целом.
Служба помощников Президента являлась, таким образом, не только достаточно эффективным инструментом формирования политического курса, сохранения его, по крайней мере, формальной целостности, с помощью ряда формальных процедур, присущих процессу принятия решений еще со времен СССР, таких как «визирование», «согласование» и так далее. Служба Помощников Президента РФ стала удачным примером организации постоянно действующего и даже иногда единственного канала непрямого обмена мнениями между Президентом и корпусом демократических советников, выдвинутых в ходе перестройки в качестве интеллектуальной элиты российского общества.
Необходимость присутствия во власти интеллектуалов, поддерживающих и объясняющих общественности действия этой власти, определялась спецификой общественно-политической жизни России начала 90-х годов ХХ века, подкреплялась возможностью стабильного и достаточно регулярного обмена мнениями с президентскими структурами, происходившего иногда против воли самого Президента РФ.
Несмотря на некоторую интеллектуальную независимость, сотрудники Службы помощников Президента, после очередного реформирования в 1996 году структуры Администрации Президента и роспуска самой Службы помощников вошедшие в штат Администрации, все же не являлись сторонними консультантами, нанимаемыми для решения конкретных, чаще всего проектных и прогнозных задач. Они совмещали в своей работе две самостоятельные роли: приглашенных интеллектуалов с широким объемом консультационных полномочий и государственных служащих, действующих в соответствии со своими должностными и функциональными обязанностями.
На примере сотрудников Службы помощников Президента можно утверждать о формировании весьма интересного и нового для российской системы государственного управления феномена государственного эксперта, то есть государственного служащего, основной функциональной обязанностью которого являлся объективный анализ поступающей информации и выдача объективных и взвешенных рекомендаций, направленных на наиболее эффективное принятие решений лицом, их принимающим.
Особое значение для этой группы государственных служащих, в силу специфики их основных функциональных и ролевых обязанностей, приобретали их личные взгляды и установки на происходящие в обществе процессы. Именно сквозь «призму» собственных воззрений они должны были рассматривать представляемые им решения и разрабатывать собственные планы и предложения. Находясь на вершине российской политики, они не всегда имели основания для применения в своей работе неких сформулированных принципов государственной политики, так как принимали непосредственное участие в их разработке и применении. Более того, в российском обществе 90-х, для которого в наибольшей степени характерна хаотичность политического и идеологического рынков, фрагментарный несформированный дискурс гражданских и политических ценностей, отсутствие реальных значимых политических традиций, воззрения, взгляды и ценности этой группы специалистов могли иметь подчас решающую роль и в выработке стратегических решений, и в формировании национальной «повестки дня».
Наиболее полно эти взгляды, подчас в имплицитной, непроявленной форме, присутствуют в основном ненормативном программном документе РФ – Ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
Послания Президента РФ
В соответствии с нормами статьи 84 ныне действующей Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года всенародным голосованием, Президент РФ «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства».