Показанные выше изменения взглядов государственных экспертов Президента РФ дают основания для ряда выводов об изменении их базовых установок и взглядов на происходящие в обществе процессы.
Основной сдвиг во взглядах экспертного сообщества, готовившего Послание 1996 года, – это признание онтологической и генетической уникальности происходящих в России общественно-политических процессов. Масштабные изменения, инициированные властью в 1993–1995 годах, не привели к ожидаемым результатам, и необходимое объяснение этому было найдено в признании уникальной исторической судьбы России, определившей невозможность демократического транзита в соответствии с изначальным планом.
Более того, результаты выборов в Государственную Думу в декабре 1995 года зафиксировали невозможность продолжения курса на заполнение нормативных пробелов в законодательстве страны и решение таким образом основных проблем государственного и гражданского строительства. Стало очевидно, что законодательная инициатива Президента РФ скована левым большинством в Государственной Думе РФ. В свете этого более насущной стала проблема поиска альтернативных механизмов продолжения реформ, а также тематика укрепления государственной власти и системы государственного управления. С потерей ресурса экстенсивного законодательного развития реформ, Службой помощников Президента была предложена идея их интенсивного продолжения за счет повышения эффективности государственного управления.
Глубокие изменения произошли и в отношении экспертов к гражданскому обществу. Продолжая настаивать на его принципиальном значении для развития подлинно демократического государства, оно из сферы самостоятельного развития, поддерживаемого законодательной активностью государства, перешло в сферу объектов, создаваемых и управляемых государством: «Идет кропотливый процесс создания рыночной экономики и гражданского общества, строятся федеративные отношения, возрождается местное самоуправление» (Ежегодное послание Президента РФ, 1996 год).
Таким образом, можно зафиксировать существенное изменение оценок и воззрений экспертной команды Президента РФ Бориса Ельцина от классического либерализма, предусматривающего самостоятельную «нормализацию» общественных отношений в условиях развития рынка и государственной, прежде всего нормативной, поддержки общественных институтов, к признанию необходимости выработки уникальных, новаторских механизмов инициирования и конструирования общественного и политического развития через повышение эффективности государственного управления.
В рамках Ежегодного послания Президента 1996 года был поставлен вопрос о необходимости разработки новой концептуальной модели развития российского государства, необходимой для успешного завершения демократического транзита. Ключом к пониманию необходимости разработки подобной концепции стал анализ исторического развития России и исторических причин неудач первого этапа реформ.
Послание 1997 года является итогом и своеобразным высшим достижением аналитического и программного творчества Службы помощников Президента РФ, демонстрирующими наличие уникального и нового для России подхода к политике и экономике страны, к сложившимся общественно-политическим отношениям. Но анализ Ежегодного послания Президента РФ 1997 года необходимо предварить кратким описанием организационной ситуации в Администрации Президента РФ после выборов 1996 года.
С назначением 16 июля 1996 года на должность руководителя Администрации Президента РФ Анатолия Чубайса, сменившего на этом посту Николая Егорова, работа самой администрации, а также разделение полномочий между администрацией и Службой помощников значительно изменились. Фактически возглавлявший администрацию до 1996 года руководитель Службы помощников Виктор Илюшин покинул после выборов 1996 года президентскую команду и перешел в Правительство РФ на должность вице-премьера по социальным вопросам. Предпринятые Анатолием Чубайсом меры по изменению конструкции президентского аппарата были в целом направлены на централизацию контрольно-распорядительных и плановых функций внутри самой Администрации Президента РФ. Таким образом, существовавшее четыре года разделение интеллектуального штаба и штаба административного было упразднено осенью 1996 года. Служба помощников Президента РФ ликвидировалась, ликвидировались самостоятельные аналитические структуры, а в составе администрации создавались новые подразделения, призванные решать узко технологические задачи по поддержанию рейтинга главы государства. Статус помощников Президента РФ и их административные возможности заметно снизились. Сам Борис Ельцин, вернее Борис Ельцин и «коллективный соавтор» книги «Записки Президента», комментируя эту ситуацию, высказывают следующее мнение: «С приходом Анатолия Чубайса работа кремлевской администрации приобрела совсем иной характер. С одной стороны, это была четкая, жесткая вертикаль управления… с другой – молодая мощная команда интеллектуалов… С этого момента в администрации готовились важнейшие стратегические законы, были разработаны проекты Налогового и Земельного кодексов, концепция реформирования государственного устройства… и многое другое».
Данный, выглядящий на первый взгляд вполне позитивным, комментарий на самом деле дает весьма точную качественную характеристику как взглядам новой управленческой команды Президента РФ, так и всей системе принятия стратегических решений в России, начиная с 1996 года. Постепенное создание в президентских структурах новых управленческих схем, направленных на обслуживание, в первую очередь, политических задач Президента РФ, начавшее в 1992 году, в 1996 году было не только свернуто, но и превращено в прямо противоположное: стала возрождаться система отраслевого планирования развития страны политическим органом – Администрацией Президента РФ.
То, что ставится Президентом РФ Борисом Ельциным в заслугу новой управленческой команде Анатолия Чубайса, представляет собой, по сути, капитуляцию перед системой ведомственной бюрократии, декларацию необходимости возрождения контроля «бюрократии за бюрократией» в советском смысле этого механизма, а также заявленную позицию неверия в силы, возможности и интеллектуальную самостоятельность Правительства РФ. Усиление роли Администрации Президента РФ в отраслевом и административном регулировании жизни страны в последующие годы подтверждает, что данная линия являлась не временной и не тактической мерой, необходимой, например, для осуществления декларированных в Послании 1996 года задач по повышению эффективности механизмов государственного управления, а наоборот, – стратегической и постоянной компонентой новой системы принятия и реализации решений Президентом РФ.
Аппаратная реформа, предпринятая Анатолием Чубайсом, кроме того, имела и еще одно негативное последствие. Сложившаяся система опосредованной коммуникации Президента РФ с широким кругом независимых экспертов, существовавшая исключительно благодаря усилиям Службы помощников Президента РФ, была разрушена. Необходимая для эффективного и своевременного принятия решений конкурентная среда взглядов и точек зрения, оценок и позиций, была признана несущественной и ненужной. Формирование так называемой «Семьи Президента» в качестве группы лиц, имевших уникальную и закрытую коммуникацию с Президентом РФ, во многом, стало возможным благодаря реорганизации структуры Администрации Президента в 1996 году.
Работа над Посланием Президента 1997 года началась почти сразу после победы во втором туре президентских выборов. Послание 1997 года, как и Послание 1998 года делала старая команда в рамках новой структуры администрации, все еще обладая некоторой интеллектуальной автономностью, которую Президент РФ не спешил разрушать.
Исходя из логики Послания 1996 года, констатировавшего практически полный провал реформ по большинству направлений их проведения, Службой помощников Президента была предложена новая логика формирования Ежегодного Послания и, соответственно, стратегической линии развития страны на 1997 год. Вместо принципа описания в Послании набора тем, преобладавшего в 1994–1995 годах, для первого послевыборного Послания был предложен принцип представления «главного дела», то есть выбора одного идеологически и политически приоритетного, «магистрального» направления деятельности всех органов государственной власти всех уровней. В качестве подобного «главного дела» Послания 1997 года была избрана тема «повышения эффективности и управляемости государственной власти», по сути, тема масштабной реформы в области государственного управления. Эта концепция была утверждена Президентом в декабре 1996 года. Более подробно об этом говорится в статье об административной реформе.