Владимир Львович Римский,
заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ
Бюрократические механизмы преобразований в России
в период президентства Бориса Ельцина
Содержание
Введение
Роль партийной номенклатуры и ЦК КПСС в принятии и исполнении решений в советский период
Процедуры принятия, оформления и исполнения решений в Совете Министров СССР
Изменение процедур управления страной в период перестройки
Формирование новой структуры управления в России в 1992–1993 годах
Структура управления страной в 1994–1999 годах
Особенности деятельности органов управления страной в 1994–1999 годах
Общие особенности деятельности властных структур
Администрация Президента РФ
Служба помощников Президента РФ
Послания Президента РФ
Российское правительство и его аппарат
Органы государственной безопасности
Представители Президента
Отношения Федерального центра с регионами
Административное предпринимательство
Разделение властей
Местное самоуправление
Итоги развития региональной бюрократии
Краткие выводы и гипотезы для последующей аналитики
Введение
Развитие демократических институтов в России после распада СССР в 1991 году сопровождалось как наследованием старых бюрократических технологий в новых политических и экономических условиях, так и разрушением многих старых технологий управления, методов принятия, исполнения и контроля исполнения решений. В период правления Бориса Ельцина постепенно формировались новые технологии такого рода, хотя никаких планов и программ реформирования бюрократической системы в силу особенностей переходного периода выработано не было.
Государственное управление в России являлось и является бюрократическим. Основными нормативными характеристиками такого типа управления, как известно, являются: иерархизация власти, специализация ее по сферам деятельности, безличный характер выполняемых чиновниками ролей, сравнительно четкая и точная система норм и правил деятельности, полная занятость и фиксированная заработная плата чиновников, распоряжение, но не владение чиновниками государственными ресурсами, а также разделение обязанностей чиновников по службе с их частной жизнью. Но для российской модели государственного управления как в советский, так и в постсоветский периоды было и остается характерным нарушение всех без исключения перечисленных выше норм. В России различия между системой государственного управления советского и постсоветского периодов обнаруживаются скорее в методах и масштабах нарушений одних и тех же нормативных характеристик, чем в методах принятия и исполнения решений.
Деятельность бюрократии подразумевает концентрацию власти на высших уровнях ее иерархии. Демократическая система управления государством в современном понимании подразумевает участие граждан и структур гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении и контроле исполнения решений. В посткоммунистической России эти две тенденции развития постоянно находились и находятся в противоречии, которое, чаще всего, разрешалось в пользу усиления именно бюрократии и бюрократических процедур принятия и исполнения решений.
Российские реформы проводились решениями высших должностных лиц государства, в первую очередь указами Президента РФ Бориса Ельцина и законами, принимавшимися Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ по представлению Президента РФ. Исполнение и контроль исполнения этих решений в силу слабости и неразвитости структур гражданского общества в России практически полностью обеспечивались бюрократией. Постепенно бюрократический аппарат, особенно аппарат исполнительной власти, стал доминировать и в разработке проектов государственных решений. Поэтому бюрократические механизмы принятия и исполнения решений определяли и определяют цену и эффективность реформ в России.
Наследство старой бюрократии на первых этапах развития посткоммунистической России оказывалось во многом определяющим для выбора и реализации направлений развития страны. Вся система государственного управления довольно долго сохраняла признаки и свойства старого советского аппарата. И, тем не менее, именно недостатки коммунистической системы управления во многом привели сначала к перестройке, а затем и к формированию посткоммунистического государства в России.
Радикальные изменения всей политической системы России, в том числе и системы государственного управления, произошли в 1990–1993 годах. Это был период двоевластия в России и борьбы властей: сначала бюрократии СССР и России, а потом исполнительной и законодательной ветвей российской власти. К концу 1993 года оформилась окончательная победа исполнительной власти, руководимой Президентом РФ Борисом Ельциным. В этом же году в связи с назначением Егора Гайдара вице-премьером, руководителем экономического блока правительства РФ, была сделана последняя в новейшей истории России попытка провести радикальные экономические реформы и выстроить систему государственного управления на квазилиберальных принципах. Однако бюрократические механизмы управления экономикой препятствовали их внедрению, и от этих принципов в области практического управления почти сразу же пришлось отказаться. В дальнейшем фактически произошел отказ от этих принципов и на концептуальном уровне. Стремление бюрократии сохранить свой социальный статус оказалось сильнее потенциала новых руководителей российской экономики.
Отказ от построения системы государственного управления на основе квазилиберальных принципов привел к значительным ограничениям и во внедрении в государственное управление таких демократических принципов, как открытость, связи с общественностью, широкое обсуждение проблем перед принятием кардинальных решений, общественный контроль их исполнения и других. В ситуации переходного периода развития России ни старые бюрократические механизмы управления в силу иной направленности, ни новые из-за своей слабости фактически не позволили эффективно проводить необходимые стране реформы. В итоге руководство страны не справилось не только с проведением реформ, но и с текущим управлением страной. Уже с середины 1992 года, практически с самого начала периода реформирования России, постепенно, но неуклонно происходил отказ от демократических принципов государственного управления, который в 2000 году оформился в ведущий приоритет деятельности государственной власти: формирование в России властной вертикали, способной обеспечить управляемость страной.
Роль партийной номенклатуры и ЦК КПСС в принятии и исполнении решений в советский период
В советский период партийная номенклатура, безусловно, доминировала во всех процедурах принятия решений в области государственного и хозяйственного управления, а также в социальной сфере.
Государственное управление в России имело особенность, которая не была характерна для других республик бывшего Советского Союза. Российские органы власти во многом существовали как декоративные и вспомогательные по отношению к союзным. В России, в отличие от других союзных республик, не было своей коммунистической партии. Эта традиция шла еще от Иосифа Сталина, который боялся, что руководители российской коммунистической партии смогут оказать ему конкуренцию во власти. Поэтому и структуры власти России управлялись непосредственно ЦК КПСС и Советом Министров СССР. Хотя формально существовал Совет Министров РСФСР, но его структуры просто исполняли решения союзных министерств и ведомств, ведя исключительно оперативное управление.
Идеологизация системы управления в советский период мешала принятию обоснованных решений. Идеологические принципы расходились с жизнью. Идеологизация экономики мешала преодолению нараставших кризисных явлений в развитии социально-экономических процессов. В частности, установка на обеспечение всеобщей занятости и невысокого уровня расслоения населения по доходам приводила к невысокой мотивации эффективного труда. Для компенсации невысокого уровня мотивации труда использовалась система постоянного контроля деятельности всех служащих. Этой системой контроля руководила партийная номенклатура. С этой системой контроля необходимо было согласовывать любую хозяйственную инициативу, поэтому в среде партийных и хозяйственных руководителей страны сформировалась установка на обход всех форм контроля, воспринимавшихся как нормы и правила. Этот подход стал одним из главных источников коррупции в стране в советский период.
Советская система управления являлась высоко дифференцированной и сильно бюрократизированной, в ней существовал полный нормативный набор государственных институтов, очень большое число министерств и ведомств. Каждая область государственной и общественной жизни имела ведомство, которое регулировало соответствующие проблемы. Все эти ведомства, даже формально негосударственные, как, например, Союз писателей СССР, находились под контролем государства, в частности, через соответствующие партийные структуры. Несмотря на отрицание руководством страны принципа разделения властей, на деле он соблюдался неукоснительно, но только в области текущего управления. Решение всех кадровых вопросов находилось под контролем партийной номенклатуры соответствующего уровня. Решения по стратегическим проблемам управления страной принимала исключительно партийная номенклатура высшего уровня, а формально они определялись на партийных съездах. И когда КПСС стала неспособной принимать стратегические решения, страна начала входить в системный кризис, который в конце 1991 года привел сначала к фактическому распаду КПСС, а затем и к распаду Советского Союза, управление которым без КПСС было невозможно.
В советский период практически полностью отсутствовала система законодательного регулирования государственного управления. Каждый орган, каждая структура государственного управления отвечали перед руководителями партийной номенклатуры соответствующего уровня за исполнение соответствующих решений. Возникавшие конфликты решались в партийных структурах, а не в судах. При этом партийные структуры по нормам социалистического права никакими властными полномочиями не обладали. Помимо государственного управления, фактически, никакого другого управления, например хозяйственного или самоуправления, не существовало.