Снижение управляемости в регионах обусловлено следующими причинами:
• обострение социально-экономической ситуации в регионе (спад производства, инфляция, рост цен, падение жизненного уровня населения);
• отсутствие четкой федеральной политики в отношении перспектив экономического и социального развития регионов;
• рост противоречий и напряженности на национально-этнической почве;
• конфликты и противостояния различных ветвей власти на федеральном уровне и связанные с этим непоследовательность и противоречивость принимаемых центром решений;
• невостребованность культурного, научного и интеллектуального потенциалов регионов;
• отсутствие обоснованной системы обучения, подготовки, переподготовки и продвижения кадров всех уровней;
• слабое информационно-аналитическое обеспечение органов власти и управления всех уровней;
• недостаточная связь органов государственной власти и управления с органами местного самоуправления;
• отсутствие четкого разделения функций управления между центром и регионами, недостаточная регламентация прав и обязанностей верхних и нижних структур власти.
Поэтому назрела необходимость повышения управленческого статуса регионов, что возможно:
а) при выравнивании прав всех субъектов федерации (республик, краев, областей);
б) при наличии перспективной структуры управления и целесообразной кадровой политики.
Общими предпосылками создания качественно новых организационных структур являются:
1. Радикальное преобразование производственного аппарата на основе научных достижений и новой техники (технологии), что позволяет оптимизировать структурную политику в регионах и в стране в целом, создавать режим благоприятствования технологической революции.
2. Человек со всеми его запросами становится главной целью современного общества. Его быт, материальное благополучие, здоровье, духовные запросы — тот общественный индикатор, с помощью которого определяются направления инвестиционной, социальной, экономической и научно-технической политики.
3. Демократизация производства и управления становится главным требованием на пути возрождения регионов. Свобода предпринимательства, развитие самоуправленческих структур и желание огромного количества субъектов собственности внести в процесс производства и управления качественно новые мотивы деятельности — закономерность общественного развития территорий.
Вероятно, именно на этом пути открываются неограниченные возможности социального, экономического, научно-технического и духовно-нравственного прорыва в формировании рыночных отношений.
Многообразие, новизна и острота региональных проблем управления экономикой для их успешного решения требуют разработки новой концепции государственного управления всем народнохозяйственным комплексом. Она должна быть органичной составной частью общей федеральной концепции возрождения регионов, территорий. Ее разработка и реализация начинаются с создания необходимого правового пространства, нормотворческой деятельности представительных органов власти федерации. Без законодательных актов, четко разграничивающих уровни государственного влияния по вертикали управления хозяйством, дальнейший переход к рыночным отношениям невозможен.
2. Важнейшим фактором взаимодействия трех уровней управления в стране — федерального, регионального и местного — является признание Российской Федерации в качестве единого и неделимого демократического государства, в котором все региональные структуры должны являться его неотъемлемой частью.
Органы государственной власти и управления на любом из указанных уровней действуют независимо друг от друга, взаимодействуя в пределах полномочий на основе единой схемы управления федеративным государством и его субъектами. Обладая на своей территории всей государственной властью, субъекты федерации передают на основе договора о- разграничении полномочий органам государственной власти Российской Федерации следующие функции:
• принятие и изменение Конституции Российской Федерации;
• федеративное устройство (состав территории Российской Федерации и ее целостность);
• регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина;
• установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных государственных органов; установление общих принципов организации системы органов представительной и исполнительной власти регионов;
• определение основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
• федеральная государственная собственность и управление ею;
• установление правовых основ единого рынка (финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки);
• федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития;
• федеральные энергетические системы, ядерная энергетика; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе;
• внешняя политика;
• внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
• оборона и безопасность;
• государственная граница;
• судоустройство, прокуратура, законодательство;
• метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; официальный статистический и бухгалтерский учет;
• федеральная государственная служба.
Расширение экономической самостоятельности регионов на основе перераспределения управленческих функций предполагает выделение сферы совместного ведения федеральных и региональных структур управления и сферы деятельности территориальных органов управления, включая функции, характерные для местного самоуправления.
Отсутствие государственных нормативных актов, четко разделяющих функциональное наполнение деятельности представительных и исполнительных органов, создает серьезные трудности в осуществлении национальной стратегии развития. Следовательно, только накопленный опыт в области разграничения прав позволяет сегодня предложить перечень функций для представительных и исполнительных структур власти.
Так, можно выделить общие функции управления регионом: обеспечение комплексного социально-экономического развития;
исполнение на местах законов РФ;
осуществление связи между органами государственной власти и управления РФ и органами местного самоуправления;
привлечение населения, общественных организаций к управлению территориями;
управление собственностью региона, земельными и другими природными ресурсами;
участие в формировании и реализации на территории государственных программ;
содействие развитию местного самоуправления;
контроль за эффективным размещением производственных и социальных объектов, рациональным использованием природных ресурсов, охраной окружающей среды, а также в области социальной защиты населения;
участие во внешнеэкономических связях.
3. Разграничение властных функций на местах — первая универсальная технология. Представительный орган власти берет на себя функции стратегического концептуального свойства: формирует программу развития территории на перспективу, тогда как администрация субъекта федерации управляет всей совокупностью элементов социально-экономического и духовно-культурного комплекса территории. Однако на практике взаимодействие исполнительной и представительной ветвей власти неконструктивно, имеется их противостояние.
Вторая универсальная технология — это конструирование рациональной схемы управления регионом. Острота управленческой ситуации в регионах еще более осложняется тем, что схемы управления конструируются либо из нормативных юридических документов, либо из прошлого опыта. Данные управленческой науки (прогнозирования, мониторингового отслеживания, создания сложных самонастраивающихся систем и т.п.) исключаются из нормального механизма функционирования регионов. Это еще в большей мере нагнетает социальное напряжение, нарастает эскалация конфликта между центром и периферией, складывается мощный механизм торможения развития и центра, и регионов. Не используются мощные социальные и иные ресурсы регионов.
Исследования ситуации в регионах показывают низкий информационно-аналитический потенциал регионального государственного управления, их инновационный консерватизм, профессиональную неподготовленность управленцев к решению как стратегических, так и тактических вопросов. Из механизма управления исключены методы социальной и экономической диагностики, наукоемкие технологии, экспертные оценки и т. п. — все, что способно повлиять на изменение ситуации к лучшему. Поэтому третья универсальная технология — оптимизация информационно-аналитической деятельности в регионе.
Следующая универсальная технология призвана реализовать комплексный системный подход к анализу ресурсов, а не односторонний, при котором преимущественно учитываются только экономические, природные, водные, лесные и другие традиционные ресурсы. Каждый регион обладает ресурсами многостороннего развития (социального, политического, интеллектуального, культурно-духовного, концептуального, информационно-аналитического и т.п.). Объединенный многообразными и реальными связями (производственно-трудовыми, социально-экономическими, политическими, духовно-культурными, этническими и т.п.), регион не только расчленяется на различные подсистемы, но и выступает как определенная целостность. Здесь неизбежно возникают промежуточные зоны, взаимодополняющие процессы и интеграционные функции управления.