перечень актов федерального законодательства, подлежащих в связи с данным законопроектом признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию, в том числе актов Президента Российской Федерации и Правительства, необходимых для обеспечения действия норм законопроекта;
проект распоряжения Правительства о внесении законопроекта в Государственную Думу и назначении официального представителя Правительства при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания;
заключения, предусмотренные пунктом 60 Регламента Правительства РФ.
В случае если законопроектом предусматривается возложение на Президента Российской Федерации или на Правительство регулирования правоотношений, к законопроекту прилагается изложение предполагаемых норм, содержание которых также охватывается указанными заключениями[66].
Законопроекты предварительно рассматриваются правительственной комиссией по законопроектной деятельности и вносятся на заседание Правительства.
Решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу принимается исключительно на заседании Правительства.
Законопроект вносится Правительством в Государственную Думу с приложением документов, предусмотренных Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Заключение Правительства, предусмотренное частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, по вносимому Правительством законопроекту отдельным документом не оформляется, а соответствующие положения включаются в финансово-экономическое обоснование.
Министерство юстиции РФ осуществляет проверку соответствия проекта федерального закона действующим законодательным актам РФ.
Прилагаемое к законопроекту финансово-экономическое обоснование законопроекта должно содержать заключение самого Правительства РФ в отношении предоставляемого проекта федерального закона. В заключении Правительства РФ должна, в частности, содержаться следующая информация[67].
Анализируется общая концепция и структура представленного проекта, подлежат оценке основные принципы, положенные в основу законопроекта. Внимание обращается на соответствие проекта нормам Конституции РФ (официальный текст), в частности ст.71, 72, 132, затрагивающим вопросы ведения и компетенции субъектов Федерации и органов местного самоуправления в соответствующей сфере общественной жизни[68].
Проект подлежит правовому анализу на предмет согласования его норм с положениями норм действующего законодательства РФ. Определяется, не затрагивает ли проект вопросы иного законодательства, к предмету регулирования которого проект не относится.
Федеральный закон о федеральном бюджете, к примеру, как акт, не входящий в систему гражданского законодательства Российской Федерации (определенную статьей 3 ГК РФ), не должен содержать положений, отличных от установленных ГК РФ.
В свою очередь, проект должен строго соблюдать требования к законодательным актам в части их содержания, предъявляемые действующими кодифицирующими законодательными актами. Иными словами, должно соблюдаться единство законодательства.
С юридически-технической точки зрения подлежит проверке указание в перечне законодательных актов (действие которых приостанавливается на соответствующий финансовый год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию), действие каких положений приостанавливается;
наименование структурных элементов нормативных правовых актов;
правильность ссылок (следует ссылаться на федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год, а не на федеральный закон, внесший в него изменения).
Рассмотренный на заседании Правительства РФ проект федерального закона утверждается заседанием Правительства РФ и вносится в качестве законопроекта распоряжением Правительства на рассмотрении Государственной Думы РФ.
В последние годы законодательный процесс на федеральном уровне характеризуется ростом законопроектной активности Правительства Российской Федерации. Так, из 136 федеральных законов, принятых в 2003 г. (по состоянию на 9 декабря 2003 г.), Правительством Российской Федерации инициированы 63 (46 %), в 2002 г. их доля составляла также 46 %, но осенняя сессия Государственной Думы в 2003 г. была значительно короче. При этом необходимо учитывать, что правительственные законопроекты направлены на создание эффективной законодательной основы социально-экономических преобразований и отражают наиболее приоритетные направления развития общества[69].
Потребность эффективной реализации права законодательной инициативы Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в условиях новой социально-экономической и политической системы, складывающейся в стране, объективно способствовала повышению роли Министерства юстиции как главного организующего и координирующего звена законопроектной деятельности среди федеральных органов исполнительной власти.
Положением о Министерстве юстиции 1992 г. на Минюст России была возложена функция правового обеспечения нормотворческой деятельности Правительства, а с ноября 1993 г. Министерство юстиции стало участвовать в правовом обеспечении нормотворческой деятельности и Президента.
Министерство юстиции в настоящее время является главным организующим и координирующим звеном законопроектной деятельности среди федеральных органов исполнительной власти. Действующими актами Президента и Правительства на Минюст России возложена координация нормотворческой (в том числе законопроектной) деятельности министерств и ведомств, методическое обеспечение этой деятельности, подготовка проектов планов законопроектной деятельности Правительства, правовая экспертиза проектов федеральных законов, включая юридическую оценку концепций предлагаемых законопроектов[70].
Представляется, что вся законодательная процедура - от разработки законопроекта до подписания принятого закона - нацелена на то, чтобы на основе обсуждения, согласования, голосования выбрать наиболее оптимальный вариант регулирования тех или иных общественных отношений.
В Правительстве процесс подготовки законодательной инициативы начинается, как правило, с планирования законопроектной деятельности. И здесь ярко проявляется координирующая роль Министерства юстиции.
Согласно постановлению от 15 апреля 2000 г. № 347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" планы законопроектной деятельности готовятся в соответствии с социально-экономическими программами Правительства, а также на основании государственной концепции развития российского законодательства, которая, к сожалению, до сих пор не принята. При этом программы социально-экономического характера часто подвергаются корректировке, дополнениям и изменениям, что затрудняет реализацию планового подхода к подготовке правительственных законодательных инициатив[71]. Поэтому полагаем, что утверждению плана действий Правительства Российской Федерации по реализации программы социально-экономического развития страны должно предшествовать формирование плана законопроектной деятельности. Причем это должен быть достаточный период времени, необходимый для разработки концепций будущих законопроектов, их согласования с соисполнителями и проведения правовой экспертизы.
Только такой подход дает возможность объективно оценить необходимость, а также реальность предлагаемых сроков разработки того или иного законопроекта.
В 2001 году в целях повышения качества правительственных законопроектов по инициативе Минюста России приняты Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов (Постановление Правительства от 2 августа 2001 г. № 576). В центре внимания данного решения - тщательная проработка вопроса о целесообразности подготовки того или иного законопроекта, включения его в планы законопроектной деятельности Правительства.
Подготовка плана законопроектных работ Правительства уже на 2002 г. осуществлялась на основе новых требований[72]. Предложения министерств и ведомств о разработке проектов федеральных законов, в отличие от прошлых лет, содержали не только рабочие наименования законопроектов, но и их развернутые концепции, проекты технических заданий на их разработку. К примеру, Министерством юстиции Российской Федерации в 2002 году была проведена юридическая экспертиза более 120 концепций и проектов технических заданий по законопроектам, предложенным федеральными органами исполнительной власти к разработке и включению в проект Плана на 2002 г. Из них только 87 были поддержаны и включены в число запланированных к разработке в текущем году. Основная причина такого положения - несвоевременная и некачественная подготовка законопроектов ведомствами-разработчиками.
Это подтверждает тезис о том, что основополагающим элементом обеспечения эффективной законопроектной деятельности Правительства является исполнительская дисциплина. Необходимо еще раз подчеркнуть, что ответственность за надлежащую подготовку проектов федеральных законов несут руководители федеральных органов исполнительной власти. Министерство юстиции никакими правомочиями в ускорении законопроектных работ других министерств и ведомств не обладает[73].