Компетенция коллегий была довольно четко разграничена. Но они не охватывали всего государственного управления. Создавались постоянные и временные канцелярии, сохранялись отдельные приказы, в которых было единоначалие. Канцелярии (как самостоятельные учреждения, а не исполнительные подразделения Сената и коллегий), были и единоначальными (Ямская, Аптекарская и др.), и коллегиальными (Тайная, Полицмейстерская). Коллегиальные канцелярии по структуре и значению приближались к коллегиям, но не имели такого же четкого регламентирования.
Государственное устройство характеризовалось дальнейшей централизацией Российского государства. Губернской реформой 1708г. было ликвидировано сохранившееся с древних времен различие в управлении русскими землями. Россия была в основном унитарным государством, однако сохраняла некоторую автономию Украина, инкорпорированными территориями России стала Ингерманландия, Эстляндия, Лифляндия и часть Карелии, сохранившие особенности в управлении и правовом регулировании. В вассальной зависимости от России оказались Северо-Кавказские ханства.
Местное управление в стране претерпело существенные реорганизации. В 1702 г. были ликвидированы органы губного самоуправления (на местах олицетворявшие сословное представительство). Их функции повсеместно были переданы воеводам, в помощь которым учреждался совет из дворян.
В 1708 г. страна была разделена на 8, а в 1719 г. — на 11 губерний, которые делились на провинции, а те — на дистрикты. Во главе губерний были поставлены губернаторы или генерал-губернаторы, в ведении которых были все вопросы управления на местах. Управление они должны были осуществлять при помощи ландратских коллегий (ландрат — областной советник), которые избирались, в числе 8-12 человек, местными дворянами. Здесь опять же Петр I хотел ввести коллегиальное управление для предотвращения злоупотреблений со стороны местных администраторов. На деле же ландратские коллегии превратились в подчиненные губернатору органы. С 1715 по 1719 г. ландраты возглавляли доли, на которые временно делились губернии. При губернаторах были должностные лица, ведавшие отдельными отраслями управления: обер-комиссар, обер-комендант, обер-провиантмейстер, ландрих-тер и др.
Провинции возглавляли воеводы. Финансовыми вопросами в провинциях ведали земские камериры, в подчинении которых были земские комиссары. Дистрикт возглавлял комиссар, подчиненный воеводе и земскому камериру. Все должностные лица имели в подчинении канцелярских служителей.
Таким образом создавался громадный бюрократический аппарат на местах, дорого стоивший государству, которое постоянно испытывало денежный голод.
Представляя горожанам право на самоуправление, Петр I в 1699 г. учредил в Москве Бурмистерскую палату (Ратушу), а в других городах — земские избы, которые подчинялись Бурмистерской палате. Они избирались не только горожанами, но и государственными крестьянами. Однако эта реформа оказались неудачной. Вновь создаваемые учреждения попали под опеку представителей центральной администрации на местах.
Начиная с 1718 г. Петр I проводит новую реформу городского сословного управления. В Петербурге учреждается Главный магистрат, который кроме управления столицей должен был возглавить все самоуправление в городах, где учреждались магистраты и ратуши. Эти учреждения должны были избираться постоянными жителями городов, а президент и вице-президент Главного магистрата назначались царем.
Органы сословного управления горожан должны были заботиться о развитии промышленности и торговли. Однако в силу слабости купечества они не были созданы повсеместно, оказались в зависимости от бюрократических органов государства. В лучшем случае они собирали подати с горожан, ведали внутренними делами купечества. После Петра I они и вовсе прекратили свое существование, но позднее опять возрождались.
Важнейшее значение в государственном аппарате самодержавной России играла полиция. В начале рассматриваемого периода все органы управления в той или иной мере исполняли функции по охране общественного порядка и внутренней безопасности. С XVII в. в крупных городах назначались объезжие головы, которые со своими помощниками (решоточными приказчиками (на весенне-летний сезон), подъячими и стрельцами) вели наблюдение за порядком и безопасностью в целом городе или на территории объезда. В Москве к началу XVIII в. было создано несколько съезжих дворов, с которых осуществлялось административно-полицейское управление на территориях слобод и частей города. В целом управление столицей осуществлялось из Земского двора (приказа), полицейские функции в Москве осуществлял и Преображенский приказ.
При Петре I начинается создание регулярной полиции. В 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера, при котором создается полицмейстерская канцелярия, ставшая после учреждения полицмейстерской канцелярии в Москве в 1722г. Главной[3]. Московскую полицмейстерскую канцелярию возглавил обер-полицмейстер. Формально полицмейстерские канцелярии были коллегиальными органами, но составы руководящих присутствий в них были неопределенными, изменялись в зависимости от перемещений отдельных должностных лиц. В распоряжении генерал- и обер- полицмейстеров были офицеры и канцелярские служители, ведавшие отдельными отраслями полицейского управления, воинские команды. Петербург и Москва были разбиты на части (команды), полицейские функции в которых исполняли по 1-2 офицера, несколько солдат и унтер-офицеров, канцелярские и другие служители. Размещались они на съезжих дворах. При полицмейстерских канцеляриях и съезжих дворах были «колодничьи палаты», где содержались задержанные. Обычным инвентарем полицейских учреждений были цепи, на которые приковывали арестованных; колодки, надеваемые на них же (отчего арестанты именовались «колодниками»); топоры, кнуты, плети, палки и розги — необходимые инструменты полицейских палачей. В первой четверти XVIII в. пытались создать регулярные полицейские органы и в других городах, но фактически это не состоялось.
В Москве и Петербурге восстанавливалась полицейская повинность. Сотские (или старосты), пятидесятские и десятские назначались из местного населения в слободах и улицах, или на сто и десять дворов соответственно. По концам улиц устанавливались рогатки или шлагбаумы, которые закрывались на ночь и охранялись караульщиками, поочередно назначаемыми также из местного населения. Хождение ночью по городу запрещалось. Так абсолютистское государство создало в городах широко разветвленный и во все, проникающий полицейский аппарат.
Слово «полиция» тогда понималось широко. Кроме соответствующего государственного органа, этим термином обозначалась и деятельность государства по внутреннему управлению. «Полиция» таким образом отождествлялась с «администрацией» (это понятие стало применяться в основном с начала XX в.).
В первой четверти XVIII в. в России создается и новая система политического сыска. В XVII в. политический сыск на местах осуществляли воеводы, в центре — приказы, особенно территориальные (Сибирский, Казанский и др.), военные (Стрелецкий, Рейтарский и др.), ведавший служилыми людьми Разряд и др. Руководили расследованием политических дел царь и боярская Дума. Политическим сыском занималась собственная канцелярия царя. Создавались также временные следственные комиссии. В приказной практике появляется выражение «слово и дело государево».
Пришедший к власти в результате жесткой борьбы за власть Петр I совершенствует политический сыск. С конца XVII в. органом политического сыска становится Преображенский приказ, ставший в начале XVIII в. в этом деле центральным и общегосударственным учреждением. Для расследования дел создавались «майорские канцелярии».
В 1718 г. для производства следствия по делу царевича Алексея была образована Тайная канцелярия, которая после перевода ее в Петербург стала вторым постоянно действующим центральным органом политического сыска. Она была независима от Преображенского приказа, разбирала политические дела в новой столице и на прилегавшей к ней территории под непосредственным руководством Петра I. Все, заявившие за собой «слово и дело государево», препровождались в Преображенский приказ или Тайную канцелярию. На местах в воеводской или губернской канцелярии проводилось дознание на предмет обоснованности заявления, после чего также к расследованию подключались специализированные органы политического сыска непосредственно или через командируемых на места офицеров. Расследование проводилось в форме жесткого розыскного процесса.
Довольно широкое распространение корыстных должностных преступлений обусловило создание специальной карательной службы — фискалата. Этот институт, заимствованный из Пруссии, в России появился одновременно с созданием Сената, как его подразделение. Возглавлял фискальную службу вначале обер-фискал, позднее — генерал-фискал, которые не только информировали Сенат о выявленных ими злоупотреблениях по службе, но и тайно следили за членами и служителями Сената. Под руководством генерал- и обер-фискалов создавалась довольно разветвленная система фискалата: 4 фискала следили за центральными государственными учреждениями, по 4 фискала определялось при каждой губернской канцелярии, в том числе прикрепленные к провинциям провинциал-фискалы, по одному-два фискала закреплялось за городом.