Україна має стати демократичною, правовою, соціальною державою. Це, у свою чергу, передбачає необхідність забезпечення принципу верховенства Права, високу якість діючого законодавства. Вихідний пункт у цьому процесі — удосконалення порядку планування, прийняття і реалізації діючих у країні нормативних актів. Зрозуміло, що започаткувати цей складний і багатогранний процес слід якраз із законів, як найбільш важливих нормативних регуляторів суспільних відносин. Тому і виникла необхідність прийняття Закону “Про закони і законодавчу діяльність в Україні”.
На жаль, неврегульованість правотворчості лише останнім часом почала хвилювати наші керівні органи, широкі кола юристів — як практиків, так і науковців. Це сталося головним чином завдяки об’єктивної необхідності посилення законодавчої діяльності. Проте світова практика вже нагромадила і теоретичні знання, і досвід з цього питання. Досить сказати, що у Японії ще у 1898 р. було прийняте “Загальне положення про закони”, в Болгарії — “Закон про нормативні акти” існує з 1973 р., а в Угорщині діє “Закон про правотворчість” 1987 р. Відповідні документи є у Австрії, ФРН і США.
Зараз в Україні розроблені і обговорюються два проекти законів, що регламентують процес правотворчості. Це проект Закону “Про нормативні акти в Україні”, над яким працювали науковці Української державною юридичної академії за дорученням Президії Верховної Ради України і проект Закону “Про закони і законодавчу діяльність в Україні”, підготовлений Інститутом законодавства Верховної Ради України згідно з розпорядженням Голови Верховної Ради України від 31 жовтня 1994 року.
Ці два проекти ні в якому разі не можуть розглядатися як такі, що дублюють чи тим більше суперечать один одному. Навпаки, навіть на рівні здорового глузду зрозуміло, що всі конкретні питання правотворчості в одному нормативному акті, який встановлює загальні підходи, вирішити не вдається. Закон “Про нормативні акти в Україні”, як свідчить його проект, регламентує загальні засади нормотворчості в Україні щодо змісту, форми, процесу прийняття усіх видів нормативних актів різними державними органами у межах їхньої компетенції. Ці загальні засади, навіть за умови їх певної конкретизації, повинні бути деталізовані відповідно до кожного виду чинних нормативних актів. Тим більше ця вимога справедлива щодо закону, який є актом найвищої юридичної сили, що регулює найбільш важливі та складні суспільні відносини, видається саме органом законодавчої влади, а тому й розробка, обговорення, прийняття законів мають свої особливості.
Не можна ігнорувати той факт, що техніко-юридичні питання створення законів і нормативних підзаконних актів за своїм значенням для суспільства дуже різні. Передусім важливо детально врегулювати планування, видання і реалізацію саме законів, що приймаються тільки законодавчим органом. До того ж цю проблему не можна врегулювати на якомусь іншому рівні.
Слід мати на увазі, що частина норм, які стосуються законів і законодавчої діяльності в Україні, зосереджена в Конституціях України і Автономної Республіки Крим, Регламентах Верховної Ради України і автономної Республіки Крим, Законів України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” і навіть у проекті Закону України “Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні”. А проект Закону ”Про закони і законодавчу діяльність”, базуючись на них, інтегрує їх окремі положення, розвиває питання, що ними не врегульовані і створює цілісну концепцію “в плані системного підходу” планування, обговорення, прийняття, тлумачення і дії законів.
Закон “Про закони і законодавчу діяльність в Україні” повинен поширюватися тільки на закони, тобто нормативно-правові акти найвищої юридичної сили, що приймаються Верховною Радою України. Що стосується підзаконних нормативних актів, то він врегульовує лише питання їх співвідношення із законами.
Поряд із Законом “Про закони і законодавчу діяльність” функціонуватиме і Закон “Про нормативні акти в Україні”, в якому, як вже відмічалося, повинні зосереджуватися загальні прийоми і правила складання планування, підготовки, прийняття, дії нормативних актів, а також визнання їх такими, що втратили юридичну силу. Головне завдання цього Закону бачиться у тому, щоб забезпечити якісну одноманітність теоретичних засад і принципів створення законів й інших підзаконних актів.
Предметом регулювання Закону “Про нормативні акти в Україні” має стати, головним чином, президентська, урядова, судова, відомча і локальна нормотворчість, яка якісно відрізняється не тільки від законодавчої діяльності, а й одна від одної, що також є доказом того, що в одному законі всі питання створення нормативно-правових актів розв’язати неможливо. Тобто доцільно на відповідному рівні прийняти акти, які б визначали нормотворчу діяльність відповідних державних структур. Наприклад, в окремому законі чи в законі про Кабінет Міністрів України врегулювати його нормотворчу діяльність, теж саме зробити відповідно до нормотворчої діяльності міністерства та відомств у відповідних положеннях про них.
До того ж Закон “Про закони і законодавчу діяльність в Україні” і Закон “Про нормативні акти в Україні” — це закони різного рівня деталізації. Якщо щодо законів необхідно чітко регламентувати порядок їх планування, підготовки, прийняття, тлумачення і дії (тобто цей Закон повинен мати імперативний характер), то порядок створення інших підзаконних актів (особливо рівня локальної нормотворчості) регламентується лише у загальному плані, тобто має диспозитивний, рекомендаційний характер. При цьому дуже важливо забезпечити єдність всієї нормативно-правової системи у цілому.
Щодо структури Закону “Про закони і законодавчу діяльність в Україні”, то він, з нашої точки зору, повинен складатися з такої кількості глав, які б відповідали найважливішим питанням, що належить вирішити. А саме: 1)загальні положення; 2) планування законодавчої діяльності; 3) підготовка законопроекту; 4) розгляд законопроекту та прийняття закону; 5) для законів України у часі, у просторі та за колом осіб; 6) офіційне тлумачення законів України; 7) систематизація та облік законів.
Зрозуміло, що у кожної статті закону — власна назва. Проект закону розпочинається з преамбули, у якій подається коротка інформація про причини, умови, мету прийняття, принципи дії, предмет і метод правового регулювання.
Доцільно розділ про загальні положення, на зразок світової юридичної практики, розпочати з основних понять, що будуть використані у тексті Закону. Необхідно визначитись з розумінням термінів: закон, види законів, законодавча діяльність, виключна сфера дії закону, пряма дія закону, його зворотна сила тощо. Окрім цього у розділі слід дати характеристику основних видів законів, враховуючи, що здебільшого їх диференціюють на Конституції, конституційні, органічні і звичайні закони. Питання про основні принципи законотворчої діяльності, а також про сфери суспільного і державного життя, що можуть бути врегульовані і вирішені виключно законами — теж прерогатива цього розділу Закону.
Сучасна політика Української держави виходить з того, що загальновизнані норми і принципи міжнародного права, а також міжнародні договори, ратифіковані Україною, мають пріоритетне значення щодо законів України. Більше того, мабуть, є сенс проголосити їх нормами прямої дії на території України. Проблема ієрархії міжнародних норм, принципів і договорів і законів України, законів України і підзаконних нормативних актів повинна бути вирішена теж у першій главі Закону. До того ж, саме тут доцільно законодавчо врегулювати можливість делегування законодавчих повноважень. Для цього необхідно чітко визначитись, які повноваження можуть делегуватись, а які ні. При цьому і ті повноваження, що можуть делегуватись, і ті, що не можуть, повинні вказуватися у самому Законі. Суб’єктами, яким можуть делегуватись законодавчі повноваження, є Президент України і Кабінет Міністрів України, але вони повинні користуватись цим правом у визначений Законом термін і тільки за умови збереження дійового контролю збоку Верховної ради.
Другий розділ слід розпочати з проблеми планування законодавчої діяльності. Необхідно передбачити конкретні види планів і їх характеристику, виходячи передусім з того, що ці плани забезпечують створення цілісної наукової обґрунтованої системи законодавства. Зрозуміло, що таку систему започатковує Концептуальна національна програма розвитку законодавства на період 10-15 років. Впродовж її приймаються перспективні і поточні плани (на період дії Верховної Ради України певного скликання, річні, оперативно-календарні, спеціалізовані). Далі йде розділ про підготовку проекту закону, однією з головних проблем якого є право законодавчої ініціативи. Цим правом має бути наділений, передусім, народ України, який здійснюватиме його шляхом внесення до Верховної Ради України законопроекту від імені не менш як 300 тис. громадян з правом голосу.
Закон у цьому розділі має передбачити також форми участі у законопроектній роботі народних депутатів, фахівців, представників державних органів і громадськості.
Варто окремо виділити проблеми регулювання процедури прийняття закону. Тому проектом Закону передбачена загальна (три читання законопроекту у процесі його розгляду Верховною Радою України) і особливо (проект закону розглядається і приймається у скорочені терміни) процедура. Окрім цього, диференціюється процедура прийняття законів у залежності від суб’єктів — Верховною Радою України та через референдум. Тут принципово важливим є положення про те, що Президент України, як Глава держави, за своєю ініціативою і на основі затвердженого ним тексту може прийняти рішення про проведення референдуму щодо представленого Президентом проекту закону з питань організації державної влади, вступу до міжнародних союзів, ратифікації найважливіших міжнародних договорів.