Общим для всех видов подзаконных актов Российской Федерации является то обстоятельство, что они, наряду с законами, служат источником законности, т. е. граждане и юридические лица, выполняя нормы права, содержащиеся в подзаконных актах, укрепляют режим законности и правопорядка государства. На принимаемые правовые решения ориентируются граждане, должностные лица и организации. Среди подзаконных актов существует своя иерархия, производная от иерархии административной. Так, постановление федерального Правительства имеет большую юридическую силу, чем аналогичное постановление министерства, правительства области, главы администрации города.
Существуют также локальные акты государственных и негосударственных учреждений и организаций различных форм собственности. Для законного оформления, юридической институционализации эти организации создают различные правовые акты: приказы, издаваемые руководителем организации, уставы и положения, на основе которых осуществляют свою деятельность. Подобные акты составляют нижнее звено подзаконных правовых актов и в большинстве случаев, для того чтобы приобрести юридическую силу, должны быть зарегистрированы в соответствующем муниципальном органе власти. Например, устав общества с ограниченной ответственностью (либо иной аналогичной организации) приобретает юридическую силу только после регистрации в государственных органах власти.
Глава 2. Достоинства и недостатки нормативных правовых актов
В период становления гражданского общества в нашем государстве и мире в целом нормативно-правовой акт не стоит на месте и развивается как понятие, так и как совокупность норм, направленных на регулирование общественных отношений. На данный момент не избежать и трудностей с его развитием. Так в российской правовой системе у нормативно-правовых актов существуют как достоинства, так и недостатки.
Дабы определить недостатки необходимо определить достоинства.
В правовом государстве любой нормативно-правовой акт должен не только по форме и наименованию, но и по смыслу и содержанию быть правовым. Это означает, что он должен отражать естественно-правовые начала, соответствовать международно-правовым нормам о правах человека и гражданина, быть принятым легитимным органом государственной власти, законно избранным или назначенным. И, наконец, при его издании должен быть использован весь комплекс правовых средств и приемов, выработанных мировой практикой. Это логически выверенные и соизмеримые с гуманистическими принципами правовые конструкции и понятия, адекватные норме процессуальные формы, адресные типы и способы правового регулирования, последовательные демократические процедуры принятия законов и др.[18]
Нормативно-правовой акт как документ, содержащий нормы права, воздействует на поведение людей путем установления правового режима регламентации того или иного вида общественных отношений. Например, Гражданский кодекс определяет режим регламентирования отношений по использованию материальных благ (имущества), по установлению правового положения участников гражданско-правовых отношений.
Как говорилось выше, главным законом в России является – Конституция РФ. Говоря про достоинства актов нельзя не затронуть Конституцию. Конституция дает общие понятия и правовые принципы, на которых и идет становление российского общества и государства. Демократическое государство представляет собой политическую организацию власти, основанную на принципах разделения властей, соблюдения прав человека, верховенства права во всех сферах жизни. В большинстве современных государств главным источником права является закон. Этимологически слово «закон» происходит от древнерусского слова «кон», которое означало границу, предел чего-либо.
Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, базируются на них. Несмотря на то, что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже весьма важное значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль.
Нормативно-правовой акт содержит правила общего характера, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на многократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные таким актом.
Нормативно-правовой акт - это ведущий источник права в системах романо-германского права, к которым относится и Россия. В ряде случаев определение правового акта как нормативного или индивидуального играет значительную роль в правоприменительной деятельности. Например, в ходе судебного разбирательства. Нормативно-правовые акты носят общеобязательный характер и служат нормативным основанием для вынесения судебного решения. Индивидуально-правовые акты при разрешении судебных споров не имеют приоритетного характера и оцениваются судами наряду с другими материалами по делу.
Приведём основные принципы построения российской правовой системы.
- Принцип иерархии актов или принцип законности.
- Соответствие актов нижестоящего уровня нормативным актам, обладающим большей юридической силой.
- Принцип компетентности. Нормативные акты должны быть изданы в пределах компетенции соответствующего государственного органа или должностного лица.
- Принцип формализованности. Обязательным условием законности нормативного акта является строгое соблюдение правотворческих процедур при его принятии и введении в действие. Этот принцип должен неуклонно соблюдаться на всех стадиях правотворческого процесса.
- Принцип публичности или общедоступности. Любые нормативно-правовые акты должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения, что обеспечивает реальное получение информации о содержании акта всеми лицами, права и интересы которых ими затрагиваются. Неопубликованный нормативный акт не применяется и не порождает правовых последствий.
- Принцип приоритета международно-правовых источников. Если надлежаще ратифицированным международным договором установлены иные правила, чем нормативно-правовым актом, то применяются нормы международного договора.
- Принцип перспективного действия. Нормативно-правовые акты обратной силы не имеют, если только самим актом не установлено иное.
Далее мы поговорим про недостатки.
Решая вопросы о действии законов, иных нормативных актов, содержащихся в них норм права, необходимо четко определить, что такое нормативно-правовой акт. К сожалению, единого, общепризнанного понятия этих правовых явлений нет ни в законодательстве, ни в юридической науке. Это способствует принятию судами решений, которые трудно признать правильными, появлению выводов, которые можно оспорить[19]. Так, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 сентября 1997 г. говорится:
«Как следует из материалов дела, предметом спора является решение органа местного самоуправления о запрете торговли непродовольственными товарами с рук и лотков на Воткинском рынке Удмуртпотребсоюза в связи с открытием Центрального городского рынка.
Отменяя решение и постановление апелляционной инстанции и прекращая производство по делу, суд кассационной инстанции исходил из того, что оспариваемые акты закону не противоречат, носят нормативный характер, поэтому спор не подведомствен арбитражному суду.
Между тем кассационной инстанцией не учтено, что оспариваемые акты касаются организации торговли непродовольственными товарами на конкретном рынке и, следовательно, данные акты не являются нормативными»[20].
Представляется, что акт, который рассчитан на неопределенное число лиц, на неопределенное число случаев, не может быть признан индивидуальным, правоприменительным.
Этот пробел в теории попытался устранить Пленум Верховного Суда РФ. В его постановлении от 25 мая 2000 г. дано такое определение: «Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»[21].
Пленум Верховного Суда РФ назвал такие признаки нормативного акта:
1) принят в установленном порядке управомоченными субъектами публичной власти;
2) устанавливает правила поведения;
3) обязателен для неопределенного круга лиц;
4) рассчитан на неоднократное применение;
5) действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения.
3, 4 и 5 признаки нормативного акта (нормы права), названные в постановлении Пленума Верховного Суда, представляются бесспорными.
Вызывает возражение формулировка такого признака: «устанавливает правило поведения». Представляется, что правовой акт следует признавать нормативным, если он устанавливает новую норму права, а также, если он изменяет или прекращает действие старой нормы прямо или косвенно.
Официально акты, изменяющие или отменяющие старые нормы, признаются нормативными и публикуются в официальных изданиях - «Собрании законодательства РФ», Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. В статье 7 утвержденных в 1997 г. постановлением Правительства РФ «Правил подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти...» говорится: «Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта»[22].