Следует остановиться на одном проблемном вопросе: должны ли все возможные воздействия (экономические, социальные, экологические) учитываться в рамках одного документа, либо к одному и тому же нормативно-правовому акту может быть применено несколько оценочных процедур. С одной стороны, при проведении комплексной политики логично обеспечивать учет всех возможных последствий принятия того или иного регулирующего решения. С другой стороны, чем больше факторов необходимо учитывать, чем более сложным становится анализ и возникает проблема достаточности ресурсов для осуществления такого анализа.
Однозначного ответа на вопрос, какой из подходов является более предпочтительным, пока нет. Опыт внедрения комплексной оценки воздействия на уровне ЕС может со временем показать, реализуема ли на практике идея учета всех значимых последствий принятия того или иного решения.
2. Процедуры, направленные на повышение качества государственного регулирования в России
В настоящее время в России существуют определенные механизмы, которые в принципе направлены на повышение качества регулирования. Однако, поскольку на практике значительное количество действующих регуляторных норм либо носят характер административных барьеров, либо неэффективны с точки зрения достижения поставленных целей регулирования, можно сделать вывод о том, что действующие механизмы являются недостаточными.
2.1. Общие механизмы, направленные на повышение качества регулирования, действующие в России
Все методы, так или иначе направленные на контроль за качеством принимаемых нормативных актов, можно разделить на две группы:
Общие процедуры можно рассматривать как систему «фильтров», действующих на разных стадиях процесса принятия решений – на стадии разработки и принятия нормативных актов разного уровня, введения их в действие. Для разных типов нормативных актов действуют разные процедуры.
Судебный надзор
В настоящее время реально основная роль по проверке соответствия принимаемых нормативных актов действующему законодательству принадлежит судебной системе.
Система судебного надзора за единообразием законотворческой и правоприменительной деятельности в Российской Федерации состоит из нескольких уровней.
Конституционный контроль. На федеральном уровне единственным органом конституционного контроля является Конституционный суд Российской Федерации. Он решает исключительно вопросы права и разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
Правом на обращение в Конституционный суд для возбуждения конституционного судопроизводства обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и органы законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Также Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам граждан на нарушение их конституционных прав и свобод и по запросам судов.
Наконец, Конституционный суд – это единственный орган, который имеет право давать официальное толкование Конституции РФ (ст. 125 Конституции РФ, ст.ст. 1, 3, 36 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-фкз «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Конституционный (уставный) контроль на уровне субъектов Российской Федерации. На уровне субъектов РФ действуют конституционные или уставные (в зависимости от правового статуса субъекта федерации) суды, полномочия которых схожи с полномочиями Конституционного суда Российской Федерации. Однако, если Конституционный суд действует (1) на территории всей России, (2) в пределах вопросов, относимых к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, и (3) оценивает соответствие вышеперечисленных актов Конституции РФ, то конституционные (уставные) суды субъектов РФ действуют на территории только одного субъекта РФ и разрешают дела о соответствии конституции или уставу субъекта законов и иных нормативных правовых актов, принятых по вопросам исключительного ведения данного субъекта РФ.
Нормативный контроль судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Арбитражные суды и суды общей юрисдикции также играют определенную роль в осуществлении контроля за единообразием нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления.
В силу положений ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ) и ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) арбитражные или общие суды, установив при разрешении конкретного дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяют нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу. При этом, в соответствии с ч. 3 ст. 13 АПК РФ и Постановлением Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом деле, Конституции Российской Федерации, суд обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона.
Использование судебных механизмов при осуществлении нормативного контроля со стороны прокуратуры, органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественности. Еще один способ участия судов в надзоре за единообразием законотворческой деятельности закреплен в главе 24 ГПК РФ «Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части».
Суд возбуждает подобное дело по заявлению гражданина или организации, считающих, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также по обращению прокуратуры. В случае, если нормативным актом нарушается компетенция Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или главы муниципального образования, эти органы или должностные лица тоже вправе обратиться в суд с заявлением о признании такого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии со ст.ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ Верховный суд российской Федерации рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов государственной власти, Верховный суды республики, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономного округа рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а районные суды рассматривают дела об оспаривании всех остальных нормативно-правовых актов.
Надзор за единообразием правоприменительной практики. Помимо участия в осуществлении контроля непосредственно за нормотворческой деятельностью, Верховный суд РФ и Высший Арбитражный суд РФ дают разъяснения по вопросам применения норм права в судебной практике, которые многими специалистами признаются обязательными для всех нижестоящих судов. Таким образом осуществляется судебный надзор за единообразием применения законодательства на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, в соответствии с действующим законодательством судебная власть имеет весьма широкие полномочия по отмене нормативных актов, не соответствующих Конституции РФ или федеральным законам. Однако объективно судебный механизм контроля является хотя и необходимым, но явно недостаточным для предотвращения принятия нормативных актов, ущемляющих права граждан или юридических лиц и/или являющихся незаконными.